I OSK 198/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 262/17 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 262/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 8 listopada 2016 r. do Burmistrza Miasta C. wpłynęła skarga złożona przez M.F. W skardze strona wyraziła między innymi niezadowolenie z decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mocą której organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do remontu łazienki w wysokości 100 zł. W dniu 24 listopada 2016 r. wnioskodawca złożył pisemne oświadczenie, w którym podał, że w powyższej sprawie oczekuje zmiany decyzji organu pierwszej instancji nr [...] i przyznania zasiłku w wysokości 300 zł na dofinansowanie do remontu łazienki. Organ wywiódł, że wobec powyższego strona żąda zmiany decyzji ostatecznej w myśl art. 154 k.p.a. Organ pierwszej instancji mając na uwadze interes społeczny, tj. dotyczący ogółu osób korzystających z pomocy społecznej, a znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej, dotyczącej m.in. podobnych warunków życia, miejsca zamieszkania, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej itp. ustalił, że nie istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Uznał też, iż odmowa zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nie narusza słusznego interesu strony. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta C. działając w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Na skutek odwołania M.F., SKO decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż odmowa zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nie narusza słusznego interesu strony. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że już dziesiąty rok jest bez łazienki, której remont trwa. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni koniecznym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności w całości. Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, identyfikując decyzję organu pierwszej instancji jako wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji gdy w sprawie orzekał organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jego decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., zatem ten organ jest właściwy w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji w tym trybie. WSA podkreślił, że konstrukcja postępowania administracyjnego zasadza się na dwukrotnym rozpatrzeniu danej sprawy przez organy obu instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę co do meritum i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Nie podważa tej konkluzji sformułowanie "utrzymuje w mocy", gdyż jest to tylko zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po to, aby nie powtarzać wyrzeczenia zawartego w decyzji objętej odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sformułowanie "utrzymuje w mocy decyzję" należy rozumieć jako takie samo rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, jakie zapadło w pierwszej instancji. Ponadto zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką decyzją jest m.in. decyzja organu drugiej instancji, jeżeli uruchomiono tryb odwoławczy, gdyż ta decyzja ostatecznie ukształtowała dany stosunek administracyjnoprawny. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzją ostateczną, co do której winno się toczyć postępowanie w trybie nadzwyczajnym inicjowane przez skarżącego w celu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, była decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r., a nie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. Tym samym organem właściwym do orzekania w sprawie było SKO, a nie Burmistrz Miasta C. Wobec powyższego decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. została dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2016 r. co oznacza, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymano w mocy decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną. WSA zauważył, że organ odwoławczy rażąco naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż orzekał w trybie art. 154 k.p.a. - w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji orzekał w trybie art. 155 k.p.a. Sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana w tym samym trybie. Zaskarżona decyzja została dotknięta wada kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło SKO zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to: 1) przepisu art. 156 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z przepisem 15 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., nr  [...] oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], która była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną; 3) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną uzasadniającą zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jest decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę co do meritum. Taka ocena determinuje jednocześnie wynik postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną, jak i skargą zwykłą. Oznacza bowiem, że właściwym organem do załatwienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w okolicznościach sprawy jest SKO. Zasada kodeksowa legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazuje organom administracyjnym przestrzegania swojej właściwości (art. 19 k.p.a.) ponieważ naruszenie w tym zakresie stanowi wadę nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. O właściwości organu administracyjnego do wydania decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi art. 155 K.p.a. Z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). W tej zaś sprawie taką decyzją była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez SKO w [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza C., z dnia [...] lipca 2016 r., o odmowie przyznania zasiłku celowego. Taka decyzja jako wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna i od niej nie przysługuje odwołanie. Decyzja ta spełnia zatem wszystkie desygnaty definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 K.p.a. Ponadto decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie wyniku postępowania przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 k.p.a.). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja jako ostateczna kształtuje dany stosunek administracyjny. Należy również zaakcentować, że ustawodawca w art. 155 k.p.a. wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stanowisk w rozumieniu organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. Zgodnie z jednym ze stanowisk organ orzekający w I instancji będzie właściwy do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, skoro tylko organ I instancji orzeka co do meritum (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2009 r., II SA/Gl 28/09; wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2012 r., II SA/Bk 784/12). Wymienione wyżej stanowisko zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, nie zaaprobował stanowiska wyrażonego w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Bk 784/12. Zgodnie z tym drugim poglądem, decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organ II instancji będzie właściwy do prowadzenia omawianego postępowania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14; postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., I OW 66/15). Za tym drugim stanowiskiem przemawia nie tylko istota postępowania odwoławczego, ale także brzmienie art. 155 K.p.a. Niezależnie bowiem od podnoszonej argumentacji organ odwoławczy, o czym już wyżej była mowa, będzie organem, który wydał ostateczną decyzję. Taka też wykładnia art. 155 K.p.a. nie powoduje dodatkowych wątpliwości związanych z uzyskaniem waloru ostateczności jaki uzyskuje decyzja organu I instancji w wyniku wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji lub jej części. W takiej bowiem sytuacji w jednej sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami, które uzyskały walor ostateczności, co przy przyjęciu przeciwnego stanowiska stwarza problem wyboru, która decyzja ostateczna mogłaby ulec wzruszeniu w trybie art. 155 K.p.a. tak aby znieść określone skutki prawne decyzji ostatecznej, jakie zostały wprowadzone do obrotu prawnego przez ostateczną decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Należy wskazać, że taki problem nie istnieje gdy decyzję wydał tylko organ I instancji, a decyzja taka stała się ostateczna w związku z brakiem jej zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Ponadto przyjęta wykładania, nie powoduje także problemów, na jakie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt I OW 66/15. A mianowicie, odmienne podejście skutkowałoby, po pierwsze, ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji organu I instancji, czyli bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji. Organ I instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Ponadto za przyjęciem przeciwnego poglądu nie przemawiają inne sformułowania jakie pojawiają się w art. 150 § 1, art. 157 § 1 i art. 162 § 1 K.p.a., ponieważ w inny sposób precyzują właściwy organ w określonych kategoriach spraw. Nie wyjaśnia tej kwestii także przyrównywanie procedury administracyjnej do procedury sądowej związanej z prawomocnością orzeczeń. Są to bowiem procedury, w których brak jest analogii i w zasadzie takich analogii nie powinno być z uwagi na ich prawne odrębności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji stwierdził , że decyzji organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jak trafnie zauważył Sądu I instancji organ odwoławczy pomieszał również tryby postępowania, gdyż podstawą rozstrzygnięcia Burmistrza C. był art. 155 k.p.a., a SKO wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia art. 154 k.p.a. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że w analogicznych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalał skargi nie mogła rzutować na ocenę wyroku zakwestionowanego w niniejszej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.