II OSK 536/18

Dnia 21 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 264/17 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 264/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] , którym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z póżn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) zwanej dalej w skrócie ustawą zmieniającą, nałożono na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 złotych za wybudowany bez pozwolenia na budowę budynek garażu, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości S., gmina Jerzmanowice – Przeginia. W motywach wskazanego wyżej wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowy garaż zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości S. powstał po roku 2003. Zatem zastosowanie w sprawie znajdzie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Wskazując na treść art. 6 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej Sąd stwierdził, że w sprawie będzie miał zastosowanie wprowadzony ustawą zmieniającą przepis zawarty w art. 49c Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie zastosowanie będzie miała dotychczasowa treść Prawa budowlanego, tj. sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Podkreślono, że okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2015 r. przedmiotowa inwestycja budowlana jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z 15 grudnia 2003 r. nr XVII1/166/03 w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia w obszarze sołectwa S. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 r. Nr 31 poz. 394) oraz zmianą ustaleń powyższego planu dokonaną uchwałą Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 24 września 2007 r. nr XIII/66/07 (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2007 r. Nr 866, poz. 5692). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca spełniła wymogi formalne zawarte w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne do legalizacji obiektu – przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, zaświadczenie o zgodności wykonanego obiektu z obowiązującym planem miejscowym oraz projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższe uprawniało organ nadzoru budowlanego do nałożenia opłaty legalizacyjnej, do której ustalenia stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ww. ustawy). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane, natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu prawidłowo ustalono wysokość tej opłaty, obliczając ją według podanego wyżej wzoru. Trafne było stanowisko organów o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu - garażu do kategorii III określonej w tabeli - załączniku do Prawa budowlanego. Wyjaśniono przy tym, że na obecnym etapie postępowania nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. S., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, niezastosowaniu art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w całości postanowienia wydanego z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak objęcia z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] brak dostrzeżenia z urzędu, że wskazane postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 6 ust. 3 zmieniającej, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającej się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu niezastosowania art. 6 ust 3 ustawy zmieniającej oraz art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) oraz art. 49 ust. 1 i 2 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych przed datą 28 czerwca 2015 r. (datą wejścia w życie ustawy zmieniającej) i do tej daty niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących legalizacji samowolnie wybudowanych budynków, wszczętych i nie zakończonych do dnia 28 czerwca 2015 r., stosuje się przepisy Prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed tą datą. Taka sytuacja miała w miejsce w tej sprawie, ponieważ postępowanie w przedmiocie legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wprawdzie od dnia 28 czerwca 2015 r. budowa garażu o powierzchni do 35 m2 nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak w związku z wszczęciem postępowania w oparciu o przepisy obowiązujące sprzed ww. daty, kiedy to budowa garażu wymagała pozwolenia na budowę, należało dalej stosować przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego dla realizowanej lub już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, właściwy organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonanie projektu budowlanego przez uprawnioną osobę, a także jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Powyższe czynności zostały podjęte i w tej sprawie organy administracyjne ustaliły dla skarżącej opłatę legalizacyjną w postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zasadnym zarzut braku zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej w związku z art. 49b ust 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej do opłat legalizacyjnych ustalanych na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 28 czerwca 2015 r. stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje dokonania błędnej wykładni ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji poprzez odmowę ustalenia w tej sprawie wysokości opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzając prawidłowość ustalania opłaty legalizacyjnej na tej podstawie. Art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego nakazujący ustalanie opłat legalizacyjnych stosuje się tylko do postępowań wszczętych w przypadku legalizowania inwestycji zrealizowanej bez prawidłowego zgłoszenia. Natomiast w przypadku, gdy inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i prowadzone było postępowanie zmierzające do jej legalizacji, to wówczas w tej sprawie podstawą do ustalenia opłaty był art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 49b ust. 4 tejże ustawy. Art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego to dwie odrębne podstawy do ustalania opłat legalizacyjnych. W postępowaniu prowadzonym w przypadku legalizowania inwestycji realizowanych lub zrealizowanych bez pozwolenia na budowę opłatę ustala się na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia – art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym skoro w tej sprawie legalizacja obejmowała wybudowany bez pozwolenia na budowę garaż, to należało stosować przepisy nakazujące ustalanie opłaty legalizacyjnej dla inwestycji wykonanych bez pozwolenia na budowę, a nie bez skutecznie dokonanego zgłoszenia. Także art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej wyraźnie wyróżnia dwie odrębne podstawy ustalania opłat legalizacyjnych: art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W tej sprawie nie było dopuszczalnym stosowanie opłaty legalizacyjnej ustalanej w oparciu o art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, skoro postępowanie to dotyczyło legalizacji budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w tej sprawie. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli tak zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] . Znajduje to wyraźnie odzwierciedlenie w treści zaskarżonego wyroku. Kontrolując oba postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że nie zostały one wydane z naruszeniem art. 6 ust. 1 i ust. 3 zmieniającej. Organy nadzoru budowlanego nie mogły ustalać wysokość opłaty legalizacyjnej dla inwestycji zrealizowanej bez zgłoszenia, skoro art. 6 ust. 1 ww. ustawy nakazywał prowadzenie postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej zobowiązywał do stosowania do opłat przepisów Prawa budowlanego w wersji od 28 czerwca 2015 r., jednakże w tej sprawie zmianie nie uległ art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a te przepisy były podstawą do jej ustalenia. Tym samym ustawa zmieniająca nie wprowadziła w tej sprawie żadnej zmiany co do wysokości lub zasad ustalania opłaty legalizacyjnej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku oraz ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.