II SA/Gd 243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 6 maja 2016 r. Z. S. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) na działce numer [..] położonej w miejscowości J. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. Wójt Gminy odmówił wydania wyżej wskazanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że usytuowanie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) na działce numer [..] położonej w miejscowości J. nie spełnia wymagań zawartych w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., tekst jednolity uchwalony uchwałą z dnia 10 czerwca 2015 r. Rady Gminy nr IX/51/2015 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 4599), dla terenu UT86, który to przewiduje zabudowę usług turystyki w tym usługi hotelarskie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. S. Skarżący zarzucił, że organ powinien był wydać zaświadczenie o żądanej treści, gdyż zostały spełnione przesłanki określone w przepisach k.p.a. Obiekt został bowiem wniesiony przez skarżącego na terenie objętym uchwałą nr XXVII/200/05 Rady Gminy z dnia 30 marca 2005 r., w której przewidziano dla terenu obejmującego działkę [..], oznaczonego symbolem 4 MNt, przeznaczenie pod zabudowę domkami turystycznymi. Nadto, powołując się na art. 365 k.p.c., skarżący wskazał na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I C 72/09, w którym orzeczono, że skarżący ma prawo posadowienia domku rekreacyjnego na działce [..] położonej w J. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy odmowne postanowienie Wójta. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr [..] położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UT 86. Teren ma przeznaczenie podstawowe pod budowę usług turystyki, a jako uzupełniające lokale mieszkalne na potrzeby właścicieli lub obsługi obiektów hotelarskich. Wynika z tego, że budowa budynku letniskowego jest niezgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Stąd też organ nie mógł wydać zaświadczenia. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Przywołany przez skarżącego wyrok dotyczył prawa do korzystania ze wspólnej nieruchomości, co może mieć jedynie znaczenie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrok ten nie dotyczył jednakże zgodności zamierzenia z planem miejscowym, gdyż sąd nie ma do tego kompetencji. Kwestia ta należy natomiast do kompetencji organów administracji publicznej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przedstawione w zażaleniu, wskazując na obowiązek wydania zgodnego z jego wnioskiem zaświadczenia przez Wójta Gminy. Skarżący stwierdził, że domek letniskowy został posadowiony w okresie od 25 czerwca do 17 lipca 2015 r. Nieruchomość ta w obowiązującym w okresie od 9 lipca 2005 r. do 28 maja 2010 r. planie, zatwierdzonym uchwałą z dnia 30 marca 2005 r., znajduje się na terenie oznaczonym MNt, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa domkami turystycznymi o maksymalnej wysokości 9 m. Postępowanie w sprawie posadowienia tego domku w czasie obowiązywania tej uchwały rozstrzygnął Sąd Rejonowy w wiążącym wyroku z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I C 72/09. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanej sprawy był wniosek skarżącego z dnia 5 maja 2016 r. o wydanie przez Wójta Gminy na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenia, które miało potwierdzać zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posadowionego przez skarżącego domku letniskowego. Do wniosku tego zostało dołączone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2015 r., nr [..], wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązujące skarżącego do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy budynku letniskowego (rekreacji indywidulanej) na działce [..] z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie należy wskazać, że działka nr [..] położona w miejscowości J., na której skarżący wzniósł przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. Tekst jednolity tego planu został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 30 grudnia 2015 r. (poz. 4599 ). Bezsporne jest, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem UT 86. Obowiązujące ustalenia dla terenu elementarnego oznaczonego na rysunku planu symbolem UT86 o powierzchni 0,2880 ha zawiera § 84 planu, który określa przeznaczenie terenu: a) podstawowe - zabudowa usług turystyki w tym usługi hotelarskie, z wyłączeniem kempingów i pól biwakowych, b) uzupełniające - lokale mieszkalne na potrzeby właścicieli lub obsługi obiektów hotelarskich o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 20% powierzchni całkowitej budynku, usługi sportu. Nadto określa zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zabudowa usług hotelarskich realizowana kompleksowo w obrębie terenu elementarnego, b) lokale mieszkalne zlokalizowane w ramach budynku usługowego, c) nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu, a w miejscach gdzie nie wyznaczono linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, Dla istniejących budynków usług turystyki i usług hotelarskich nie spełniających ustaleń planu, w szczególności w zakresie linii zabudowy, dopuszcza się remonty oraz nadbudowę i zmianę kształtu dachu z dostosowaniem wysokości budynku i kształtu dachu do parametrów zgodnych z ustaleniami planu. Dla istniejących budynków mieszkaniowych lub usługowych nie spełniających ustaleń planu, w szczególności w zakresie wysokości budynków oraz kształtu dachów dopuszcza się wyłącznie remonty i przebudowy. Jednocześnie określa następująco tymczasowe zagospodarowanie, urządzanie i użytkowanie terenu: a) ustala się zakaz lokalizowania tymczasowej zabudowy, tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, w tym lokalizowania kempingów, pól biwakowych, domków typu holenderskiego, angielskiego, barakowozów i innych obiektów o tożsamej funkcji i formie, za wyjątkiem obiektów związanych z procesem budowlanym, b) do czasu zagospodarowania zgodnego z planem dopuszcza się dotychczasowy sposób wykorzystywania terenu. W § 3 pkt 13 planu zostały zdefiniowane usługi hotelarskie, przez które należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawianie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Jednocześnie określono się następujące rodzaje obiektów hotelarskich: hotele, motele, pensjonaty, kempingi, domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe, pola biwakowe. Z kolei w § 3 pkt 5 zawarta została definicja zabudowy letniskowej, przez którą należy to rozumieć zabudowę mieszkaniową, zamieszkiwaną czasowo służącą rekreacji indywidualnej, nie będącą usługami hotelarskimi. Również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 187) w art. 3 definiuje usługi turystyczne jako usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym (pkt 1) oraz usługi hotelarskie jako krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych (pkt 8). Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie organu wykonawczego gminy o zgodności obiektu budowlanego z zapisami obowiązującego planu miejscowego jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje ustawa prawo budowlane celem przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym, jak i w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z przytoczonego stanu faktycznego wynika, że skarżący miał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, gdyż było ono niezbędne w celu ewentualnego zalegalizowania wykonanego już obiektu. Wobec tego organ miał co do zasady możliwość zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z zapisami miejscowego planu. Na wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego nie pozwoliła jednakże organowi okoliczność, że posadowienie przez skarżącego obiektu na terenie działki [..] w miejscowości J. jest niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu, które nie przewidują budowy tego typu obiektu budowlanego. Wobec tego organ zobowiązany był na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści w drodze postanowienia, co też uczyniono. Obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zabudowy usług turystyki. Budynek taki przeznaczony jest dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Zaświadczenia ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający pewien stan faktyczny lub prawny. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu pewnego stanu. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Z powyższego wynika, że - rozpatrując wniosek skarżącego - organ wydający zaświadczenie prawidłowo zbadał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaświadczenia. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Plan wiąże zatem organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Wyjaśnić również należy, że w niniejszym postępowaniu nie można było skutecznie kwestionować postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikają określony zasady i parametry zabudowy. Celem wzruszenia ustaleń planu miejscowego można jedynie wszcząć postępowanie skargowe określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), nie zaś postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy z treścią planu. Z powyższego wynika również, że dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie miała żadnego znaczenia przywoływana przez skarżącego treść planu obowiązującego w okresie od 9 lipca 2005 r. do 28 maja 2010 r. To samo dotyczy wskazywanego przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu powszechnego - Sądu Rejonowego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I C 72/09. Jak prawidłowo stwierdził skarżący, wyrok ten wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, co wynika wprost z art. 365 k.p.c. Wynikająca z przepisu art. 365 § 1 k.p.c. zasada związania treścią prawomocnego orzeczenia odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i do waloru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. We wskazanym wyroku ustalono, że skarżący ma prawo do posadowienia domku rekreacyjnego na działce [..] położonej w J. Rozstrzygnięcie zawarte w tym wyroku w żadnym razie nie dotyczy przedmiotu niniejszego postępowania w sprawie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta, jak prawidłowo wyjaśniło Kolegium, nie była w ogóle przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego, jako że nie należy do jego kognicji. Została natomiast rozstrzygnięta w niniejszej sprawie, zaskarżonym postanowieniem. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wydane przez Wójta Gminy postanowienie jest zgodne z prawem, wobec czego zasadne było również orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące postanowienie organu I instancji w mocy. Nie dostrzegając zatem jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.