II SAB/Gd 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADANIE E. M.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [..], obr. 15, w W., stanowiącego własność I.P. Z dokumentacji przekazanej wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2016 r. E. M.zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy budynku na działce nr [..], obręb 15, w W., należącego do I. P. W kolejnym piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. E. M. zwróciła się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [..] w W. i samowoli budowlanej. We wniosku skarżąca wyjaśniła, że na wskazanej działce nielegalnie wyburzono istniejący tam dotychczas budynek i na jego miejscu również nielegalnie wybudowano nowy budynek. Wskutek tego doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku, albowiem poprzedni użytkowany był jako budynek gospodarczy, a nowy obiekt służy realizacji funkcji produkcyjnej. Powyższy wniosek ponowiła również w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. skierowanym już nie tylko do powiatowego organu nadzoru, ale również do organu architektoniczno – budowlanego oraz organów ochrony środowiska. Zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o terminie oględzin działki nr [..], które miały się odbyć w dniu 3 sierpnia 2016 r. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2016 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek gospodarczy na działce nr [..] w W. wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 2014 r. Stwierdzono, że budynek wybudowano zgodnie z projektem budowlanym, a inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, który przyjęto bez zastrzeżeń. Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. również M. T. – właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką nr [..], poinformował wojewódzki organ nadzoru budowalnego o działaniach inwestycyjnych realizowanych na działce nr [..], w tym m.in. o rozbiórce budynku i budowie nowego obiektu budowlanego. Pismo to, zgodnie z właściwością, zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na wnioski skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych czynności ustalił, że roboty budowlane na działce nr [..] przeprowadzone zostały w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 23 lipca 2014 r., co czyni wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy bezzasadnym. W odpowiedzi na sygnał skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z prośbą o wyjaśnienie sprawy jej wniosku do dnia 20 sierpnia 2016r. W odpowiedzi powiatowy organ nadzoru pismem z dnia 29 sierpnia 2016r. wyjaśnił, że w trakcie podjętych czynności dowodowych ustalono, że obiekt na działce nr [..] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. O tych ustaleniach organ poinformował E. M. pismem z dnia 22 sierpnia 2016r. Wyjaśnił również, że wszystkie pisma E. M. zostały przekazane według właściwości odpowiednim organom. Pismem z dnia 26 sierpnia 2016r. E.M. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przejęcie do rozpoznania sprawy zgłoszonej samowoli na działce nr [..] z powodu opieszałości z jaką działa powiatowy organ nadzoru budowlanego. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. E. M. w odpowiedzi na stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego wyjaśniła, że organ ten nie podjął żadnych działań, które byłyby właściwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nadto zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. zawiadomiła powiatowy organ nadzoru budowlanego o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania fragmentu budynku piekarni na działce nr [..], który nie pełni funkcji gospodarczych, ale funkcje produkcyjne. W następstwie wniosku skierowanego przez skarżącą do Starostwa Powiatowego, w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. Starosta wyjaśnił powiatowemu organowi nadzoru, że w archiwach Urzędu brak jest zgłoszenia czy pozwolenia dotyczącego kwestionowanego fragmentu budynku. W związku z tym zwrócił się do organu nadzoru z prośbą o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W odpowiedzi na wnioski i pisma składane przez M. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 1 lipca 2016 r. wyjaśnił, że sprawa samowoli budowalnej na działce nr [..] w W. była przedmiotem czynności wyjaśniających organu, które potwierdziły, że zabudowa na tej działce powstała na podstawie pozwolenia na budowę i jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. M. T. w zażaleniu z dnia 31 sierpnia 2016 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił brak podjęcia działań przez organ powiatowy w sprawie samowoli budowlanej na działań nr [..] w W. W piśmie z dnia 12 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na pytanie organu nadrzędnego, wyjaśnił stan sprawy zgłoszonej do organu przez E. M. i M. T. odnoszącej się do nielegalnej zabudowy na działce nr [..] i jej konsekwencji dla nieruchomości sąsiednich. W dniu 15 października 2016 r. E. M. wystąpiła do powiatowego organu nadzoru z wnioskiem o wydanie zakazu prowadzenia działalności produkcyjnej bez wymaganego pozwolenia w budynkach wzniesionych samowolnie oraz o wydanie nakazu rozbiórki. Wniosek ten powtórzyła w piśmie z dnia 12 listopada 2016 r. W dniu 4 listopada 2016 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej przekazał według właściwości powiatowemu organowi nadzoru budowlanego sprawę budynku wybudowanego na działce nr [..] niezgodnie z projektem budowalnym i użytkowanego niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu 15 listopada 2016 r. E. M. skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania budynków na działce nr [..] w terminie. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił stan sprawy organowi wyższego stopnia potwierdzając dotychczas zajmowane stanowisko co do zgodności z prawem wybudowanego na działce nr [..] obiektu, stwierdzono bowiem, że w budynku przechowywane są niezgodnie z przepisami butle z gazem. W piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał powiatowy organ nadzoru do dnia 5 stycznia 2017r. do uzupełniania akt o akta Starosty związane z pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego na działce nr [..] oraz związane z przyjęciem tego budynku do użytkowania. W odpowiedzi pismem z dnia 3 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismami z dnia 31 stycznia 2017 r. i z dnia 12 października 2016 r. udzielał już odpowiedzi Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a pismem z dnia 21 lutego 2017 r. poinformował właściciela budynku o terminie kontroli utrzymania tego budynku piekarni wyznaczonym na dzień 21 marca 2017 r. O kontroli zawiadomiono strony pismem z dnia 31 marca 2017 r. Postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia do rozpoznania wniosku E. M.z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczącego rozbiórki budynku piekarni na działce nr [.] w W. decyzją administracyjną. Pismem z dnia 30 marca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponaglił organ powiatowy w związku z brakiem odpowiedzi na skargę M. T. z dnia 6 lipca 201 6r. w sprawie budynku gospodarczego na działce nr [..]. M. T. skierował również do powiatowego organu nadzoru w dniu 22 marca 2017 r. wniosek o wydanie decyzji natychmiastowo zakazującej wykorzystywania budynku gospodarczego do celów produkcyjnych. W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. natomiast wezwał powiatowy organ nadzoru do spowodowania likwidacji instalacji spełniającej funkcję myjni plastikowych pojemników i samochodów dostawczych. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 kwietnia wyjaśnił, że na dzień 21 marca 2017 r. zaplanowane były oględziny nieruchomości, ale z powodu nieobecności inwestora J. P. termin oględzin został przełożony na dzień 11 kwietnia 2017 r. W dniu 27 marca 2017 r. E. M. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie postanowienia zobowiązującego powiatowy organ nadzoru do rozpatrzenia sprawy nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [..] również decyzją administracyjną w ściśle określonym terminie. W odpowiedzi na powyższe organ wojewódzki zwrócił się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z prośbą o ustosunkowanie w terminie do dnia 26 marca 2017 r. Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. poinformowano inwestora oraz E. M.o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 21 kwietnia 2017 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 kwietnia 2017 r. ustalono stan prawny i faktyczny zabudowań zlokalizowanych na działce nr [..] w W. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do sprawy legalności budynku piekarni wyjaśniając chronologicznie podstawy jej działania, charakter jej obecnego przeznaczenia oraz warunki techniczne użytkowania. W tych okolicznościach sprawy E. M. w dniu 6 lipca 2017 r. (wpływ do sądu w dniu 12 lipca 2017 r.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr [..] w W. na nielegalny magazyn materiałów łatwopalnych. W skardze wskazała, że pomimo potwierdzenia informacji o naruszaniu przez inwestora prawa zarówno budowlanego, jak i bezpieczeństwa przeciwpożarowego przez Komendanta Straży Pożarnej oraz pomimo licznych monitów ze strony wojewódzkiego organu nadzoru powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wydał we wskazanej sprawie żadnej decyzji administracyjnej, co czyni skargę w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przeprowadzone na działce nr [..] oględziny nie potwierdziły okoliczności wskazywanych przez skarżącą, dlatego organ uznał, że nie nastąpiła nielegalna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego. O tych okolicznościach i ustaleniach organ powiatowy wielokrotnie informował skarżącą oraz wojewódzki organ nadzoru budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że w związku z przekazaniem akt sprawy w dniu 27 kwietnia 2017 r. do Prokuratury Rejonowej nie jest w ich posiadaniu. Według organu ze względu na skomplikowany charakter sprawy, skonfliktowane strony postępowania, a także ze względu na udaremnianie czynności podejmowanych przez organ zakończenie sprawy nie było jeszcze możliwe. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2017 r. E. M. zawnioskowała o przesłuchanie w charakterze świadka M. T. na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro złożyła ona do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniosek z dnia 27 marca 2017 r. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do załatwienia decyzją administracyjną sprawy nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [..]. Powyższa okoliczność stanowi o wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. pomimo tego, że wojewódzki organ nadzoru przed wniesieniem skargi nie rozpoznał wniosku skarżącej stanowiącego w istocie swej ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie objętej niniejszą skargą skarżąca zwalcza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego polegającą na niewydaniu w terminach przewidzianych przez procedurę administracyjną decyzji administracyjnej w zgłoszonej przez nią sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [..], obręb 15, w W., stanowiącej własność I. P. Skarżąca zarzuca, że powiatowy organ nadzoru pomimo potwierdzenia podnoszonych przez nią zarzutów, m.in. przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, nie podjął żadnych prawnych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, ograniczając się wyłącznie do pisemnych, ogólnikowych wyjaśnień, że nie nastąpiła zmiana użytkowania wskazanego obiektu. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy nowego budynku na terenie działki nr [..] zgłosiła skarżąca już pismem z dnia 25 czerwca 2016 r. Następnie kolejnym pismem z dnia 4 lipca 2016 r. uszczegółowiła swoje żądanie wyjaśniając, że na terenie działki nr [..] doszło do nielegalnej rozbiórki dotychczasowego budynku gospodarczego, nielegalnego wybudowania nowego budynku, w którym dokonano zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania poprzez realizację w nim funkcji produkcyjnej zamiast gospodarczej. Podobne zastrzeżenia do zabudowy na działce nr [..] kierował również już w dniu 30 maja 2016 r. do organu nadzoru budowlanego inny właściciel działki sąsiedniej – M. T., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, żądając podjęcia konkretnych kroków prawnych, w tym wstrzymania budowy. Ponieważ kwestia legalności działań inwestycyjnych zaistniałych na działce nr [..] w W. nie dotyczy wyłącznie zarzucanej przez skarżącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania nowo wybudowanego obiektu budowlanego, ale odnosi się również do samowoli budowlanej obejmującej budynek piekarni, należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie sąd objął, zgodnie ze skargą, wyłącznie kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku dobudowanego do budynku piekarni, i w tym zakresie procedował. Zarzut wystąpienia tego rodzaju samowoli budowalnej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do podjęcia czynności weryfikujących, w wyniku których organ powinien ustalić, w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym, czy miało miejsce działanie nielegalne i jaki miało ono charakter. Charakter zaistniałej samowoli ma bowiem znaczenie dla trybu postępowania, który powinien wdrożyć organ, czy to z art. 71a, czy też z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w celu przywrócenia zgodności z prawem. Tylko bowiem w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego organ może sprawdzić wystąpienie materialnoprawnych przesłanek zastosowania dyspozycji wskazanych wyżej przepisów. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 71a ust. 1 mamy do czynienia, gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Dyspozycją art. 71a objęta jest jednak tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która – jak wynika z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 – wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor, zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas organ architektoniczno-budowlany orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, nie zaś art. 71a (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07, LEX nr 505539). W niniejszej sprawie zatem, wobec okoliczności faktycznych notyfikowanych organowi nadzoru budowalnego już w maju i czerwcu 2016 r. zarówno przez skarżącą, jak i przez M. T., powiatowy organ nadzoru winien był podjąć inicjatywę dowodową zmierzającą do ustalenia, czy faktycznie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [..] i czy zmiana ta była wynikiem wykonania określonych robót budowlanych czy zmianą, z którą nie wiązały się żadne roboty. Od tych ustaleń zależało bowiem wszczęcie odpowiedniego trybu przewidzianego bądź w art. 71a Prawa budowlanego, gdy doszło wyłącznie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta była wynikiem wykonanych robót budowlanych. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obnaża wyjątkową bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który poza dokonaniem oględzin na działce nr [..] w dniach 3 sierpnia 2016r. i 21 kwietnia 2017r. oraz pozyskaniem pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 2014r. obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [..] obr. 15 w W., nie uczynił nic, co mogłoby doprowadzić go do merytorycznego rozpoznania sprawy zgłoszonej przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. W pierwszej kolejności wskazać należy, że chronologia czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez właściwy organ świadczy o tym, że większość z nich podejmowana była z naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 k.p.a.). Tymczasem pierwszą czynnością dowodową podjętą w reakcji na wniosek skarżącej z dnia 25 czerwca 2016 r. były oględziny przeprowadzone na nieruchomości w dniu 3 sierpnia 2016 r. W trakcie tych oględzin organ ustalił, że przeprowadzana dobudowa obiektu budowlanego nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę i w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Te informacje organ nadzoru budowlanego przekazał w odpowiedzi skierowanej do skarżącej pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. Chronologia tych zdarzeń potwierdza, że już pierwsza czynność w sprawie w postaci oględzin nieruchomości podjęta została z przekroczeniem terminu 1 miesiąca wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. Późniejsze przekraczanie terminów ustawowych przewidzianych dla załatwiania spraw wymagających postępowania wyjaśniającego następowało w tej sprawie wielokrotnie, gdyż organ uchylał się od jej merytorycznego rozpoznania i zakończenia, za które nie można uznać odpowiedzi kilkakrotnie kierowanych do skarżącej oraz wyjaśnień adresowanych do organu wyższego stopnia. Sąd uznał w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ nadzoru budowlanego zobligowany był do formalnego wszczęcia postępowania w zgłoszonej sprawie poprzez wystosowanie zawiadomień do stron postępowania, czego nie uczynił. Przeprowadził jednak oględziny w dniu 3 sierpnia 2015 r., o których zawiadomił strony postępowania, co pozwoliło na stwierdzenie, że tym samym organ wszczął postępowanie z urzędu w sprawie administracyjnej, która za przedmiot miała fakty zasygnalizowane przez skarżącą oraz M. T. Pomimo braku wyraźnego wskazania daty wszczęcia postępowania z urzędu w orzecznictwie przyjmuje się, że jest nim data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. W niniejszej sprawie za czynność wszczynającą postępowanie Sąd uznał zawiadomienie o oględzinach skierowane do stron w dniu 13 lipca 2016 r. i od tej daty uznał, że oceniać należało terminowość działania organu. Materiał zgromadzony w sprawie prowadzi do wniosku, że działania organu nadzoru budowlanego podejmowane w niniejszej sprawie sprowadzały się wyłącznie do udzielania odpowiedzi na wielokrotne, kolejne wnioski skarżącej i M. T. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w reakcji na pisma skarżącej i innych właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [..], wzywał organ powiatowy o składania wyjaśnień. Powiatowy organ nadzoru budowlanego tymczasem zobligowany był do podjęcia inicjatywy dowodowej w kierunku ustalenia, czy doszło do zarzucanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego poprzez zastąpienie funkcji gospodarczej funkcją produkcyjną, a jeśli tak, to czy odbyło się to na podstawie pozwolenia na dobudowę, które inwestorzy uzyskali decyzją z dnia 23 lipca 2014r., czy też na podstawie zgłoszenia bądź była to zmiana całkowicie samowolna. Skoro organ nadzoru budowlanego podjął postępowanie administracyjne, to w zależności od poczynionych ustaleń powinien był procedować bądź w trybie art. 71a Prawa budowlanego, bądź na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, i zakończyć to postępowanie w sposób formalny stosownie do jego wyników. Przesądzenie zaś o losach postępowania administracyjnego w formie pisma informującego o wynikach oględzin i wnioskach organu na ich podstawie sformułowanych nie może być uznane za prawidłowe zakończenie postępowania, gdyż nie jest adekwatne do ujawnionych okoliczności faktycznych i pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. To prowadzi do wniosku, że nie można zaakceptować i usprawiedliwiać bierności organu nadzoru budowlanego, który uznając, że zarzuty skarżącej co do nielegalności zmiany sposobu użytkowania nie potwierdziły się, odstąpił od zakończenia postepowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nawet bowiem, gdyby poczynione przez niego ustalenia potwierdziły, że zmiana nie miała miejsca, albo że miała charakter legalny, to należało takie postępowanie zakończyć wydaniem decyzji stwierdzającej brak podstaw do wydania orzekania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego bądź art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie z takim procedowaniem organu nadzoru budowlanego nie mieliśmy miejsca, co musi się spotkać z wyraźną dezaprobatą, albowiem z mocy ustawy organy nadzoru budowlanego powołane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego winny na każdy sygnał pochodzący od obywateli reagować z sumiennością i zaangażowaniem, zgodnie z możliwościami, jakie dają przepisy prawa, i sprawdzać wszelkie nieprawidłowości i podejmować działania w celu usunięcia niezgodności z prawem. Tych obowiązków ustawowych organy nie powinny realizować poza postępowaniem administracyjnym, ograniczając ty samym uprawnienia procesowe stron, do czego w gruncie rzeczy doprowadziła bezczynność organu nadzoru w niniejszej sprawie. Konsekwencja skarżącej oraz M. T. w stawianych zarzutach względem sposobu użytkowania budynku dobudowanego do budynku piekarni na działce nr [..] oraz fakt, że ich zarzuty w trakcie swojej kontroli potwierdził Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, potwierdzają tezę o nieuzasadnionej bezczynności organu nadzoru budowlanego. Wnioski Komendanta Straży Pożarnej stały się przyczyną formalnego przekazania organowi nadzoru budowalnego zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2016r. sprawy budynku gospodarczego piekarni wybudowanego niezgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w dokumentacji projektowej oraz wykorzystywanego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Po tym sygnale uzyskanym od innego organu administracji państwowej powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kolejne oględziny działki nr [..] dopiero w dniu 21 kwietnia 2017 r. Nawet biorąc pod uwagę, że w pierwszej wersji oględziny miały odbyć się w dniu 21 marca 2017 r., co udaremniła nieobecność inwestora, to i tak opieszałość w podejmowaniu czynności procesowych czyni postępowanie organu nadzoru sprzecznym z wymogami art. 35 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [..] w W. powiatowy organ nadzoru budowlanego pozostawał bezczynny pomimo obowiązku formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Na ocenę tę nie mają wpływu wyjaśnienia organu nadzoru odwołujące się do skompilowanego charakteru sprawy i skonfliktowania stron. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [..] w W. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem. Na podstawie art. 145 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności sąd uwzględnił zarówno długość okresu, w którym organ nie rozstrzygał sprawy oraz wyraźne i ewidentne naruszenie nie tylko przepisów o terminach załatwiania spraw, ale również przepisów determinujących sposób działania organu. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje potrzeba prewencyjnego oddziaływania w ten sposób na organ, ażeby sprawnie i terminowo reagował na kolejne sygnały obywateli w zakresie swoich ustawowych kompetencji i tym samym w sposób prawidłowy wypełniał obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie całkowicie zaniedbał. Wysokość grzywny sąd ustalił biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzonego postępowania i stopień przyczynienia się organu do zaistnienia takiej sytuacji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze względu na dyspozycję przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd nie mógł uwzględnić wniosku dowodowego skarżącej o przesłuchanie świadka, albowiem tego rodzaju osobowe środki dowodowe są niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.