II SA/Kr 875/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 lutego 2016 r., Nr XVIII/169/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2016 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 lutego 2016 r., nr XVIII/169/16 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2016 r. w całości. Jako strona przeciwna zostało wskazane w skardze "Miasto Zator". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 zm. dalej u.g.n.); - art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856. ze zm. dalej u.o.z.) poprzez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym braku rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich; - art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobiegania zachorowaniom zwierząt na wściekliznę; - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 296 t.j.) poprzez nieskierowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajdzie ona zastosowanie w sytuacjach podobnych i powtarzalnych. W taki też sposób programy uchwalane na podstawie art. 11a u.o.z. zostały zakwalifikowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym charakteru ich nie zmienia zamieszczenie w nich postanowień o charakterze indywidualnym i konkretnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie prokuratora, delegacja określona przez normę art. 11a ust. 2 z jednej strony nie została prawidłowo wypełniona (w zaskarżonej uchwale brak obligatoryjnych elementów programu takich jak rozstrzygnięcie co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, jak również regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia dobowej opieki dla zwierząt gospodarskich), z drugiej natomiast została ona przekroczona poprzez regulowanie w uchwale kwestii nieprzewidzianych przez ustawodawcę w obowiązującym wówczas stanie prawnym (zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacja mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 u.o.z. zawierał zamknięty katalog (enumeratywne wyliczenie) kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu, brak było w treści przepisu sformułowania "w szczególności", stąd też organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na jego podstawie mogły regulować w jego ramach, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa dodatkowo w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie tam wskazane. Z tych też względów postanowienia w innych sferach należy traktować jako pozbawione podstawy prawnej i przekraczające jednocześnie delegację ustawową, a tym samym istotnie naruszające prawo i nieważne. Nieprawidłowe, w ocenie prokuratora, było wskazanie przez Radę Miejską w Zatorze jedynie kwoty ogólnej w wysokości 35.000 złotych na zadania programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie miasta środków finansowych na konkretne cele. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych'" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów i programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych, na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nic jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Zator zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, jak wspomniano już powyżej, nie mieści się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej. Ponadto prokurator zauważył, że brak skierowania uchwały do ogłoszenia w dzienniku urzędowym stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Zatora wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności wskazał, że nie istnieje jednostka samorządu terytorialnego o nazwie Miasto Zator oraz nie ma organu o nazwie Burmistrz Miasta Zatora. Gmina Zator to jest nazwa jednostki samorządu terytorialnego określająca przy okazji jej charakter jako gminę tzw. wiejsko-miejską. Miasto Zator jest jednostką pomocniczą Gminy Zator podobnie jak jej sołectwa i nie ma odrębnej osobowości prawnej ani żadnej zdolności sądowej czy procesowej. Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy Zator nosi nazwę Burmistrz Zatora, właśnie z uwagi na charakter gminy wiejsko-miejskiej i nie posiadanie statusu miasta. Ponadto, w ocenie organu, do rozważenia przez sąd jest kwestia w ogóle określenia kto winien być stroną przeciwną w sporze czy gmina jako całość i osoba prawna czy tylko jej organ stanowiący tj. rada. Zdaniem skarżonego podmiotu wyłącznie rada. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego danego wojewody i nie została uznana za naruszająca jakiekolwiek przepis prawa. Uchwała ta wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załącznikach. Pierwszy załącznik to jest właściwy program. Tak opisany program w żadnym ze swoich paragrafów nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Treść przepisów załącznika wyraźnie wskazuje, że jest to rodzaj planu i instrukcji postępowania przez organy gminy w szczególności Burmistrza. Żaden przepis załącznika do uchwały nie odnosi się do mieszkańców Gminy Zator czy nawet wyodrębnionej grupy tychże. Nie ma tam norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Zator. Nie ma tam też norm, na podstawie których dana osoba z nieoznaczonego kręgu podlegającego jednak właściwości Gminy Zator mogłaby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Zator. Niektóre programy oparte o art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt mogą zawierać normy abstrakcyjne i wówczas jak podkreśla to w cytowanym przez siebie skarżący orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/14, będzie prawem miejscowym. Skarżący jednak nadinterpretuje to orzeczenie i nie odnosi go treści skarżonej uchwały. Za całkowicie chybiony i wynikający z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 8 załącznika nr 1 skarżonej uchwały, organ uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten wymaga wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I tak w załączniku nr 2 wskazano kwotową sumę 36.000 zł zatem wyczerpuje to przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Natomiast w § 8 w zd. II załącznika nr 1 wyraźnie napisano w jaki sposób będą i na co rozdysponowane a to całodobową opiekę, wyłapywanie, przewożenie oraz opłaty za schronisko. W zd. III tego przepisu jest wskazany zaś podmiot realizujących konkretne zadanie. Z kolei w rubryce III załącznika nr 3 wymieniono już konkretne zadania opłacane z puli przeznaczonych na ten cel środków. Jeśli skarżący zarzuca brak wpisania jako sposób technicznej wypłaty lub podstaw formalnoprawnej wydatkowania np. zlecenia faktura, umowa, przetarg etc. to należy wyjaśnić, że byłoby to zbędne powielania przepisów regulujących te kwestie w każdej gminie, a to ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości i ustawy o zamówieniach publicznych. Mija się z celem i jest niedopuszczalne z punktu widzenia technik legislacji powielanie przepisów. Chybionym, w ocenie organu, jest też zarzut oparty o art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 cyt. ustawy. Przepis ten wyraźnie zawiera wyliczenie przykładowe, a to poprzez użycie słowa "w szczególności". Nie jest zatem słuszne domaganie się zawarcia wszystkich tam wymienionych zapisów albowiem w zależności od charakterystyki danej gminy a przypomnieć należy, że Gmina Zator w przeważającej części jest gminą wiejską może regulować to z dostosowaniem do warunków panujących na danym terenie. Dla przykładu niecelowym jest regulowanie kwestii zwierząt gospodarskich skoro na terenie Zatora nie występuje problem i nigdy nie występował bezdomnych zwierząt gospodarskich. Problem kotów jest uregulowany zaś w treści załącznika poprzez odniesienie w sformułowaniu do " i innych zwierząt" poza psami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Nr XVIII/169/16 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w roku 2016, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn., dalej u.s.g.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, dalej u.o.z.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a u.o.z., którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 -8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie schroniska, lub też danych podmiotu np. gospodarstwa rolnego (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Dokonując oceny rozpoznawanej j uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podzielił zarzut Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 2 pkt 2, 6 i 7 u.o.z. przez nieuregulowanie wszystkich obligatoryjnych punktów opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w tym rozstrzygnięć dotyczących opieki nad bezdomnymi kotami. Należy podkreślić, że użyty w tekście u.o.z. funktor "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się to do jego obligatoryjnego składnika. Jest to zatem norma, której pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścia art. 11a ust. 2 pkt 2 wymagane jest objęcie programem.: zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, w punkcie 6 – usypiania ślepych miotów, a w punkcie 7 – wskazanie gospodarstwa rolnego, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, natomiast w zaskarżonej uchwale brak takich uregulowań. Należy przyznać racje stronie skarżącej, iż w obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały stanie prawnym w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r. brak było umocowania do umieszczenia w programie uregulowań dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 4 pkt. 4 i § 5 załącznika nr 1 do uchwały) nr XVIII/169/16, a także zapobiegania zachorowania zwierząt na wściekliznę (§ 81 pkt. 5 i § 8 6 załącznika nr 1 uchwały). W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, w Rada Miejska w Zatorze wskazała, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpiecza w budżecie Gminy kwotę 35.000 zł., jednak nie określiła już sposobu ich wydatkowania. Za taki sposób, nie można bowiem uznać zapisu, w którym wskazano - w 5 punktach - na jakie zadania środki finansowe będą wydatkowane jednak bez określenia sposobu i konkretnych kwot przeznaczonych na ich realizację. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w Programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Wymaga to również uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów Programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami Programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Tego w realiach niniejszej sprawy zabrakło, co oznacza, że lokalny prawodawca nie wyczerpał zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w niniejszej uchwale, a wynikającego z brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. Analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, że zasadnie prokurator Rejonowy zarzuca, że lokalny prawodawca uchybił obowiązującemu prawu przy stanowieniu skarżonej uchwały. Należy nadto wskazać, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko Prokuratora Rejonowego i to nie tylko w zakresie nieobjęcia regulacją tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, jak przekroczenia zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje wadliwością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a...