IV SA/Wa 1014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K., K. K. i J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących A. K., K. K. i J. K. kwotę 1557 (tysiąc pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. K., K. K. i J. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], utrzymał je w mocy. Postanowieniem tym orzeczono zaś o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 24 maja 2016 r. A. K., K. K. i J. K., złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., zostało złożone odwołanie i toczy się nadal postępowanie w sprawie rozpatrzenia tego odwołania. Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] czerwca 2016 r., znak: [...] wydał zaświadczenie o treści wskazanej w/w. wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. w/w złożyli kolejny wniosek o wydanie tym razem zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wnioskodawcy wnieśli więc o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, organ odwoławczy wskazał, że z poczynionych w toku postępowania ustalono, iż do organu drugiej instancji wpłynęło odwołanie strony postępowania - Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad Oddział w K., zaskarżające w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] jedynie w części dotyczącej odszkodowania, tj. pkt. 2,3 i 4. W ocenie organu w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, LEX nr 338307 i z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/14, LEX nr 1574641). Dopuszczalne prawnie było zatem w ocenie organu zaskarżenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania, bowiem kwestia odszkodowania jest zagadnieniem odrębnym w odniesieniu do rozstrzygnięcia o nabyciu przez Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Słusznie więc wskazano w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., iż zasadą jest, że w decyzji o wywłaszczeniu prawa związanego z nieruchomością ustala się jednocześnie wysokość odszkodowania. Niemniej jednak charakter roszczenia o odszkodowanie przemawia za przyjęciem poglądu o odrębności odszkodowania, a w konsekwencji także o możliwości jego odrębnego zaskarżenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, należy wskazać, że przepisy prawa m.in. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), zawierają przypadki, gdy wydawana jest odrębna decyzja o odszkodowaniu. Powyżej wskazane okoliczności zdaniem organu przesądzają, że należało uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] została zaskarżona w części, a zatem w pozostałym zakresie stała się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 381/13, publ. CBOSA). Wobec powyższego organ uznał, że nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o żądanej treści tj. stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. Skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. K., J. K. oraz K. K., zarzucając mu naruszenie art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 127 i 128 kpa oraz art. 130 §2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] a tym samym stwierdzenie, że w istocie jest możliwe wniesienie odwołania w części od decyzji nieważnej a także wydanej na podstawie art. 122a ugn. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Wojewody [...] jest nieważna, a tym samym nie mogło odnieść skutku jedynie częściowe odwołanie od decyzji, które to spowodowało, iż nieważna decyzja nabrała waloru ostateczności. Niezależnie od tego należy uznać, iż zapatrywanie że jest możliwe wniesienie odwołania jedynie od części decyzji wdanej na podstawie art. 122a ugn nie może się ostać. Organ zdaje się nie zauważać, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie została wydana w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. Przeciwnie - w trybie art. 122a u.g.n. nie jest możliwe w przeciwieństwie do zwykłego trybu wywłaszczeniowego zawartego w art. 129 ust. 1 u.g.n. odrębne rozstrzyganie o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu w odrębnych decyzjach. Poza wyjątkami wyraźnie uregulowanymi w przepisach, gdzie dopuszczalne jest wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 u.g.n.), odszkodowanie musi zostać przyznane w tej samej decyzji, która orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości. Poszczególne elementy takiej decyzji są wówczas ze sobą nierozerwalnie związane i nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie. Ma to zapewnić minimalizację szkód związanych z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o art. 219 k.p.a odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] orzekająca w pkt. 1 o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego, przysługującego w udziale 2/3 części J. K. i A. K. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej oraz w udziale 1/3 części K. K. na nieruchomości obejmującej wymienione w niej działki, w pkt. 2 ustalająca odszkodowanie z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa w/w prawa, w pkt. 3 przyznającą odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego a w pkt. 4 zobowiązująca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest nieostateczna w całości. W niniejszej sprawie, zasadnym jest omówienie w pierwszej kolejności podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia podjętego przez organ, tj. art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który wydano w/w decyzję oraz art. 219 k.p.a. Przepisy te bowiem wyznaczają zakres kompetencji organu, także co do ustaleń stanu faktycznego sprawy pod kątem rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, tu: wydania zaświadczenia o żądanej treści. To norma prawa materialnego, na której zastosowanie wskazuje stan faktyczny, wyznacza zakres prowadzonego postępowania. Dodać należy, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 692-693). W niniejszej sprawie Skarżący domagali się wydania zaświadczenia, iż w/w decyzja jest nieostateczna w całości. Żądanie ich wynikało z faktu, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył wniósł odwołanie od w/w decyzji zaskarżając ją jednak w zakresie punktów 2,3 i 4. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać zatem należy, iż w świetle zastosowanego w niniejszej sprawie art. 219 k.p.a., w doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie organy uznały, że występuje ten trzeci przypadek. W ocenie organu dopuszczalne prawnie było zaskarżenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania, bowiem kwestia odszkodowania jest zagadnieniem odrębnym w odniesieniu do rozstrzygnięcia o nabyciu przez Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wprawdzie w decyzji o wywłaszczeniu prawa związanego z nieruchomością ustala się jednocześnie wysokość odszkodowania. Niemniej jednak zdaniem organów charakter roszczenia o odszkodowanie przemawia za przyjęciem poglądu o odrębności odszkodowania, a w konsekwencji także o możliwości jego odrębnego zaskarżenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, organ wskazał, że przepisy prawa m.in. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), zawierają przypadki, gdy wydawana jest odrębna decyzja o odszkodowaniu. W świetle powyższego organy uznały, że należało uznać, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] została zaskarżona w części, a zatem w pozostałym zakresie stała się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji nie było dopuszczalne wydanie zaświadczenia o żądanej treści tj. stwierdzającego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] jest nieostateczna w całości. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy jednak wskazać, iż uwadze organów uszło, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wydana została w oparciu o art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Artykuł ten znajduje się w dziale III ustawy i co istotne znajduje do niego zastosowanie wyjątek od ogólnych zasad wykonalności decyzji określony w art. 9 (artykuł ten nie jest wymieniony pośród przepisów działu III, do których art. 9 nie ma zastosowania). Oznacza to, że w przypadku gdy na decyzję wydaną przez starostę nie zostanie złożone odwołanie, z dniem upływu terminu na wniesienie odwołania decyzja stanie się ostateczna i wykonalna (ostateczna decyzja będzie podstawą do dokonania wpisu prawa do księgi wieczystej). W sytuacji natomiast wniesienia odwołania od decyzji starosty ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej możliwe będzie dopiero wtedy, gdy decyzja organu odwoławczego stanie się decyzją wykonalną po upływie terminów określonych w art. 9 (wykonanie decyzji następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie). W ocenie zatem Sądu zasadnie skarżący wywiedli, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] stanowi integralną całość, a zatem nie można jej poddać weryfikacji jedynie w części. Powoływanie się zatem przez organ na zasadę jaką wyraża pogląd judykatury tj. możliwość częściowego odwołania nie może odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie. Nie zezwala bowiem na to charakter decyzji z art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który warunkuje wprost możliwość orzeczenia o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego jedynie za odszkodowaniem. Oznacza to, że dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści nie miał znaczenia fakt zaskarżenia w drodze odwołania od w/w decyzji przez GDDKiA jedynie w części odszkodowania. Wobec wniesienia odwołania decyzję tą w całości należało zatem uznać za nieostateczną. W tej sytuacji Sąd uchylił oba zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.. Stwierdzając, że wydane zostały z naruszeniem art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 219 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.