II OSK 34/18

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 552/17 w sprawie ze skargi M. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. nr XXVII/203/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 552/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi M. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "[...]" w gminie Sławno. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. i A. P. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego nie wymaga przeprowadzenia odrębnego glosowania, a wystarczające jest łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała – chociaż narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje w prawo własności działki nr [...], zmieniając sposób jej zagospodarowania i przeznaczenia – to naruszenie mieści się w granicach prawa, w szczególności jest dopuszczalne w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy – także pomimo zaproponowania przez skarżących rozwiązania, które zapewniłoby pełną ochronę ich praw, a jednocześnie realizowało interes publiczny i cele planu zagospodarowania (wyważenie interesu publicznego i prywatnego); 3. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – polegającą na uznaniu, że dokonując ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym, Rada Gminy Sławno nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, nie naruszyła istoty prawa własności oraz zasady proporcjonalności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało przeprowadzenia odrębnych jednostkowych głosowań, a wystarczające było łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na niejednolitość poglądów co do formy realizacji wymogu z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwalenie planu miejscowego powinno nastąpić "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Nie ulega wątpliwości, że istotą obowiązku rady jest merytoryczna ocena zasadności każdej zgłoszonej uwagi, a w konsekwencji jej odrzucenie lub uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że rada ma obowiązek przeprowadzania indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag, wbrew zatem stanowisku skarżących dokonanie w niniejszej sprawie łącznego głosowania Rady Gminy nad wszystkimi uwagami do projektu miejscowego planu nie stanowiło naruszenia warunkującego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dla zachowania omawianego wymogu proceduralnego istotne znaczenie ma przeprowadzenie na sesji rady obrad nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu planu, tak aby zagwarantowane było ich indywidualne rozpatrzenie. Z protokołu sesji Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. wynika, że radni zostali zapoznani z treścią załącznika nr 2 zawierającego wykaz wyszczególnionych uwag i sposób ich rozpatrzenia, który poddany został łącznemu głosowaniu. Sama okoliczność przeprowadzenia jednego głosowania nie oznacza, że rozpatrzenie uwag nie miało charakteru indywidualnego. Z tych względów uprawnione było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki ukształtowanego w orzecznictwie stanowiska wskazującego na to, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie obliguje organu do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w oddzielnych uchwałach, a zatem istnieje możliwość łącznego głosowania nad rozpatrzonymi uwagami objętymi wykazem stanowiącym załącznik do uchwały planu miejscowego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2017 r., I OSK 1922/15; z 15 marca 2017 r., II OSK 1807/15). Nie podlegały również uwzględnieniu kolejne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 k.c., w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym właśnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Sąd Wojewódzki zaakcentował jednocześnie, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom, przy czym wskazał na art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Sąd Wojewódzki trafnie podkreślił, że w ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględniając powyższe uwarunkowania Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowo w zaskarżonym wyroku, że wprawdzie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje w prawo własności działki nr [...], zmieniając sposób jej zagospodarowania i przeznaczenia, jednakże naruszenie to mieści się w granicach prawa, czyli było dopuszczalne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że z całokształtu materiałów planistycznych wynika racjonalne, konkretne i wystarczające uzasadnienie celu i przyczyn, dla których opracowano plan zagospodarowania w kształcie kwestionowanym przez skarżących. Mianowicie wyjaśniono, że usytuowanie drogi 006.KDD na części działki nr [...] jest konieczne i niezbędne do prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu 38Uo, będącego terenem sportowym z planowaną halą oraz boiskami oraz do obsługi nowych terenów inwestycyjnych w tej części miejscowości, wyznaczonych zgodnie ze Studium. Ponadto droga 006.KDD powinna być z racji swojej funkcji drogą przelotową powiązaną z drogą 002.KDL. Wyjaśniono również, że proponowany przez skarżących inny dojazd do terenu 38Uo, w szczególności przez nienormatywne ciągi pieszo-jezdne nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Odnośnie do drogi 007.KDW wskazano, że ingerencja sprowadza się do wytyczenia w granicach działki skarżących fragmentu (8 m2) poszerzonego zjazdu z drogi publicznej 002.KDL na istniejącą drogę gminną, przy czym wytyczenie drogi 007.KDW jest niezbędne do obsługi komunikacyjnej terenów położonych poza granicami przedmiotowego planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do uzasadnionego nieuwzględnienia przez Radę Gminy propozycji skarżących, gdyż właściwsze są rozwiązania przyjęte w planie w zakresie skomunikowania terenów przez zaprojektowane drogi, w tym drogi publicznej 006.KDD i drogi wewnętrznej 007.KDW. Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że odmowa uwzględnienia uwag skarżących dotyczących dojazdu do terenu 38Uo przez ciąg pieszo-jezdny nie została wystarczająco wyjaśniona. Z doświadczenia życiowego i potocznej wiedzy wynika, czym różni się ciąg pieszo-jezdny od drogi publicznej. Trudno zatem nie dostrzec, że jeżeli droga 006.KDD ma mieć charakter drogi przelotowej, powiązanej z drogą 002.KDL, a ponadto ma obsługiwać tereny przeznaczone pod szkołę, halę sportową oraz nowe tereny inwestycyjne, to nie można zastąpić jej w części ciągiem pieszo-jezdnym. Należało zatem uznać, że określony w planie przebieg drogi 006.KDD podyktowany został układem przestrzennym wsi oraz potrzebami obsługi komunikacyjnej, adekwatnej do charakteru danego terenu. W konsekwencji zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że analizowana treść planu przyjęta została z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, gdyż nie została wykluczona w ogóle możliwość zabudowy działki skarżących, a jedynie ograniczono możliwość jej pełnego wykorzystania w zakresie zagospodarowania. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności, a wprowadzone ograniczenia podyktowane były interesem ogółu mieszkańców obszaru, dla którego zaprojektowano konkretny układ drogowy. Istotne znaczenie w sprawie miała okoliczność podana przez organ, że poszerzono na korzyść stron teren oznaczony symbolem 30MU, w części usytuowany także na gruntach skarżących oraz zaprojektowano drogę wewnętrzną 045.KDW (także na gminnych gruntach), które to tereny pozwolą na zaoferowanie skarżącym działek zamiennych, dobrze obsłużonych komunikacyjnie i atrakcyjnych inwestycyjnie dla skarżących. Całościowa analiza przyjętych rozwiązań planistycznych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność skarżących pozwalała uznać, że w sposób należyty organ wyważył ich interes indywidualny oraz interes publiczny. W rezultacie zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, że skala ingerencji w prawo własności skarżących w związku z uchwalonym planem miejscowym nie jest nadmierna, czy nieproporcjonalna do celów, dla osiągnięcia których wprowadzono kwestionowane ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie ich nieruchomości. Zauważyć należy, że w skardze ani w skardze kasacyjnej nie wskazano na okoliczności świadczące o tym, że przyjęte rozwiązania planistyczne w sposób nadmierny spowodują utrudnienia w wykorzystaniu nieruchomości skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, bądź udaremnią plany inwestycyjne. Trudno natomiast uznać, że konieczność rezygnacji z planowanej budowy wiaty miałaby świadczyć o niedopuszczalności wprowadzonych w planie ograniczeń, zwłaszcza że wynikały one z potrzeb interesu publicznego, a konkretnie zapewnienia drogi publicznej do obsługi terenów ważnych dla całej społeczności lokalnej (szkoła, tereny usług sportowych, tereny inwestycyjne). Skarżący zarzucając w skardze kasacyjnej nadużycie władztwa planistycznego przez organ gminy pominęli całkowicie fakt, że w planie zastosowano rozwiązania mające na celu zrekompensowanie ograniczeń dotyczących ich nieruchomości, konkretnie możliwość zaoferowania działek zamiennych (dobrze obsłużonych komunikacyjnie i atrakcyjnych inwestycyjnie). Tymczasem Sąd Wojewódzki miał obowiązek przy ocenie ważności przedmiotowego planu uwzględnić całokształt okoliczności związanych z ochroną interesu publicznego oraz indywidualnego interesu skarżących, ale też pozostałych wartości wymienionych w art. 1 u.p.z.p., w tym wymagań ładu przestrzennego i walorów ekonomicznych przestrzeni, które w istotnym stopniu wyznaczyły treść zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a.