I SA/Wa 985/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) uznał, że szereg działek ewidencyjnych, położonych w obrębie geodezyjnym [...], Gmina B., w tym działka nr [...], stanowi mienie gminne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności szeregu nieruchomości stanowiących mienie gminne, na podstawie ostatecznej ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił T. W. Wniosek taki złożył również wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., również w części dotyczącej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...], zaś rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wstrzymało wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w opisanej wyżej części - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ld 262/15, zapadłym kilka dni po wydaniu ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania, oddalił skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Gmina B. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, która do dnia orzekania przez tutejszy Sąd nie została rozpoznana. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku wniosku Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy, ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wyjaśniono, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ ma obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zaznaczył, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. była podstawą do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jednakże, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że dla komunalizacji mienia gminnego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący komunalizowanego mienia, istniejący w jej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Podstawowe zatem znaczenie ma fakt, czyją własność w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji, tj. działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, nie rozstrzygnięta pozostaje kwestia legalności ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne, a w konsekwencji powyższego późniejszej jej komunalizacji. Tym samym istnieją podstawy do zawieszenia postępowania. Ponadto, w ocenie organu, wstrzymanie przez Kolegium wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. oznacza, że postępowanie w przedmiocie oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie zostało ostatecznie zakończone. Skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 6 i art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ w toku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez ustalenie, że wskutek wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie zostało ostatecznie zakończone w związku z czym istnieje wstępne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ; 3) naruszenie art. 6, 8, 17 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że wynik zawieszonego postępowania toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zależy od uprzedniego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji wydania przez ten organ ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie [...]; 4) naruszenie art. 6, 8, 17 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że wynik zawieszonego postępowania toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zależy od rozstrzygnięcia postępowania sądowego. Wyżej podniesione zarzuty Gmina B. uzasadniła w dalszej części skargi, wskazując jednocześnie, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika o jakie postępowanie sądowe Ministrowi chodzi, od zakończenia którego organ uzależnił rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (Minister nie wskazał chociażby sygnatury sprawy). Ponadto, na poparcie zarzutów skargi strona skarżąca przywołała m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., II OSK 6/06, publ. LEX 319175. Z uwagi na powyższe Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o dopuszczenie – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu w postaci odpisu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...], na okoliczność wyjaśnienia sprawy zawieszenia i przyczyn zawieszenia postępowania sądowego toczącego się pomiędzy Gminą B. a uczestnikiem T. W. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 19 października 2016 r., Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze, na okoliczności w nim przywołane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, stanowiącej mienie gminne (na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.), położonej w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienie postanowienia organu I instancji wynika, że postępowanie zawieszono do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...], albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., mocą której stwierdzono nieważność powoływanej decyzji Starosty [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podstawą prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sąd podziela, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym zaś wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie czy nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], położona w obrębie geodezyjnym [...], Gmina B. stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. mienie gminne. Takie ustalenie możliwe zaś będzie po zakończeniu postępowania nadzorczego dotyczącego oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Przeprowadzenie takiego postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należało do kompetencji Ministra Administracji i Cyfryzacji prowadzącego w niniejszej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne. Wprawdzie w dniu wydawania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. znane było Ministrowi stanowisko organu nadzorczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]), który kontrolował decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o uznaniu m.in. działki nr [...] za mienie gminne, jednakże jak słusznie zauważył Minister decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 30 lipca 2015 r. Sąd ten wyrokiem o sygn. akt II Łd 262/15 oddalił skargę uznając, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę [...], w części uznania działki [...] za mienie gminne doszło do rażącego naruszenia prawa. Tak ukształtowany stan faktyczny, a przede wszystkim okoliczność, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc, to jest stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności od chwili jej wydania umożliwiałyby Ministrowi podjęcie decyzji w przedmiocie oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w żądanym przez T. W. zakresie, jednakże - jak słusznie podniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - dopiero prawomocne zakończenie postępowania sądowego umożliwi organowi wypowiedzenie się czy nieruchomość, tj. działka nr [...] mogła być komunalizowana w 1990 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika wprost (pismo NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r.), że od wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 lipca 2015 r. została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może nie tylko podzielić stanowisko Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie ale i również uchylić wyrok WSA z Łodzi z dnia 30 lipca 2015 r. oraz ponownie rozpoznać skargę, w następstwie której może uchylić decyzje nadzorcze Kolegium. Wbrew więc stanowisku strony skarżącej, z analizy sprawy, jednoznacznie wynika o jakie postępowanie sądowe chodziło organowi II instancji, od którego uzależnia wynik prowadzonego postępowania. Ponadto zauważenia wymaga, że przywoływany w treści skargi wyrok NSA z dnia z dnia 5 grudnia 2006 r., zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.