IV SA/Wa 1454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W. E., M. W. i K. W. na postanowienie Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016r. Nr [...] Wojewody [...]. Postanowieniem tym Wojewoda działając na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), orzekł o uchyleniu postanowienia własnego z dnia [...] maja 2016 r. o wstrzymaniu z urzędu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji i o wstrzymaniu z urzędu wykonania w/w decyzji Prezydenta Miasta W. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpoznając zażalenie Minister podkreślił, że stosownie do przepisu art. 159 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - Organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, .jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wg organu - zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2016r. nr [...] dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną we W. przy dawnej ulicy D. (obecnie D.), stanowiącą działkę gruntu o pow. 6863,7 m2 wywłaszczoną orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1949 r., L.dz. [...] od S. E. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem dla Polskich Kolei Państwowych Okręgu [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 3774673,00 zł na rzecz Pana W. E., pani M. W. i Pani K. W., jest dotknięta ciężką wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa), która miałaby polegać na badaniu podstaw do ustalenia odszkodowania, z uwzględnieniem, że materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1949r. przewidywały 3-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. W ocenie Ministra organ stosując art. 159 § 1 k.p.a nie musi dowodzić faktu wystąpienia konkretnej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a, a jedynie uznać, że istnieje prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji. Takie prawdopodobieństwo zachodziło zaś zdaniem Ministra w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Państwo: W. E., M. W. i K. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, naruszenie: -159 § 1 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu podczas gdy nie było podstaw do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji ostatecznej, - art. 138 pkt I kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w trybie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, iż w ich ocenie zaskarżone postanowienie jest chybione. Nie ma żadnych podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dn. [...].04.2016r., ustalającej dla strony skarżącej odszkodowanie w wysokości 3.774.673 zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Wojewody [...] z dn. [...].11.1949r., L. dz. [...] na rzecz Skarbu Państwa położoną we W., przy ul. D. (aktualnie D.), pow. 6.863,7 m2. U podstaw wstrzymania wykonania tej decyzji - leżało wszczęcie z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Aktualnie w tej sprawie w dn. [...].07.2016r. zapadła decyzja Wojewody [...], sygn. akt [...] stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skarżący wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury I Budownictwa - postępowanie odwoławcze jest w toku. Podkreślono, że działanie organów administracji dla skarżących jest niezrozumiałe, rażąco dowolne, godzi w ich interes. W samym postępowaniu odwoławczym organ nie podejmuje żadnych czynności. Postępowanie odwoławcze z nieznanych dla strony przyczyn trwa 10 miesiąc. Aktualnie wydano jedynie zaskarżone postanowienie. Wg organu - zachodzi prawdopodobieństwo, że wstrzymywana z urzędu decyzja Prezydenta Miasta W. jest dotknięta ciężką wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa), która miałaby polegać na badaniu podstaw do ustalenia odszkodowania, z uwzględnieniem, że materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1949r. przewidywały 3-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Skarżący podnieśli, że żadna z wydanych w jego sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym której dotyczy do postępowanie, nie jest dotknięta żadną wadą prawną. Tym bardziej nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 159 § 1 kpa i wstrzymywania z urzędu wykonania tej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta W. której organ wykonanie wstrzymał jest decyzją, w której jedynie ustalono wysokość odszkodowania. Wcześniej została wydana decyzja Prezydenta Miasta W. z dn. [...].11.2014r., której organ orzekł w punkcie I o przyznaniu odszkodowania/odpowiedniej nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość, w punkcie 2 - orzeczono, że wysokość odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej nastąpi w odrębnym postępowaniu. Od tej decyzji nikt się nie odwołał, jest ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym. To na mocy tej decyzji przesądzono zasadność roszczenia skarżących o odszkodowanie za wywłaszczone mienie i wnikliwe ustalono, że nie doszło do przedawnienia roszczenia. Decyzja, w której wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności jest decyzją, która zapadła w wykonaniu punktu 2 decyzji z dn. [...].11 2014r.. Jest to decyzja określająca jedynie wysokość należnego stronie odszkodowania, która nie orzeka o zasadzie roszczenia, bo ta została przesądzoną ostateczną i ważną decyzją. Stwierdzanie nieważności decyzji orzekającej wyłącznie o wysokości odszkodowania i wstrzymywanie wykonania tej decyzji z powołaniem podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - ze wskazaniem, że mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego o terminach przedawnienia roszczenia - jest kompletnie dla strony niezrozumiałe i niezgodne z prawem. Organ zamierza badać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania. Ta okoliczność - była już wszechstronnie badana w toku dotychczas prowadzonego postępowania, w fazie, gdy postępowanie toczyło się przed organami i sądami. Postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania toczy się od 2010r., wielokrotnie było rozpatrywane w poszczególnych instancjach (co najmniej 4-krotnie przed Prezydentem Miasta W., co najmniej 2 - krotnie przed Wojewodą [...], 1 - krotnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, też jeden raz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym). Aktualne postępowanie jest "trzecim pod względem rodzaju postępowaniem, które wszczęto w tej sprawie. Pierwsze zakończone wydaniem decyzji o przyznaniu odszkodowania, drugie ustalające wysokość odszkodowania, trzecie (niniejsze o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania). Decyzja, co do której aktualnie wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności - stanowi realizację wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 26.04.2013r., sygn. akt I OSK 2048111. Znamienne jest, że po wydaniu tego wyroku - Wojewoda Kujawsko-Pomorski (a więc ten sam organ, który z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji) sam w swojej decyzji z dn. 12.09.2014r" nr WSPNIDW.77243-3-1110 wskazał, że organ I instancji powinien opierać się na wytycznych z wyroku NSA z dn. 26.04.2013r., sygn. akt I OSK 2048111. Ponadto z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dn. [...].09.2014r" nr [...] wynika wprost, że organ badał przesłanki dot. materialnych podstaw przyznania odszkodowania, które w tym postępowaniu poddaje w wątpliwość. Z uwagi na czas trwania postępowania, wielość instancji, organów, rozstrzygnięć wydanych w sprawie podstawy materialnoprawne nie budzą żadnych wątpliwości. Wątpliwość organów, co do okoliczności, które były przez organ wielokrotnie rozważane nie stanowi przesłanki do wszczynania postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wdrażania instytucji wstrzymania wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 kpa. W sprawie nie zachodzą zatem żadne przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji - to postępowanie biorąc pod uwagę jego uzasadnienie nie ma racji bytu - na podstawie art. 145 § 3 Ppsa skarżący domagają się więc jego umorzenia przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej stanowił przepis art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest wadliwa, gdyż wystarczające jest prawdopodobieństwo jej wadliwości. Natomiast wstrzymanie wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej ma na celu pomniejszenie jej negatywnych skutków, które mogłyby nastąpić do czasu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Przepis ten jest przejawem ochrony tymczasowej - udzielanej na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na postawie art. 159 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. W niniejszej sprawie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].04.2016 r., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji uznając, iż zachodzi istotne prawdopodobieństwo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa tzn. decyzja dotknięta jest ciężką wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa), która miałaby polegać na badaniu podstaw do ustalenia odszkodowania, z uwzględnieniem, że materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1949r. przewidywały 3-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Następnie decyzją z [...] lipca 2016r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważności weryfikowanej decyzji. Zaś jak wynika z całości przekazanych Sądowi akt sprawy decyzją z [...] maja 2017r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy w/w decyzję. W związku z tym skoro w rozpoznawanej sprawie (już po wydaniu zaskarżonego postanowienia) w konsekwencji doszło do ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło niniejsze postępowanie, to nie można w ocenie Sądu zarzucić organom, iż nieprawidłowo postąpiły wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Ich stanowisko co do prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji, zostało bowiem dodatkowo potwierdzone wydaniem takiej decyzji. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy postanowieniu wstrzymującemu wykonanie w/w decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Sąd nie podzielił zatem podniesionych w sprawie zarzutów. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym orzekł jak w sentencji wyroku.