I OSK 478/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 582/16 w sprawie ze skargi G. D. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2016 r. oddalił skargę G. D. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ([...]) ozn. hip. "Osada [...]" nr Rej hip. [...] działka nr [...] o pow. 749,78 m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279 - dalej: dekret warszawski). Wnioskiem z [...] listopada 1948 r. adw. R. M. (kurator dla nieznanego z miejsca zamieszkania M. G.) i M. G. zwrócili się o przyznanie prawa własności opisanej wyżej nieruchomości warszawskiej. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] października 2015 r. odmówił oddania w użytkowanie wieczyste wskazanego gruntu na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu wyjaśnił, że opisana wyżej nieruchomość znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wierzbna w rejonie ul. [...] , uchwalonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 30 października 2014 r. nr XCIII/2382/2014. Zgodnie z zapisami tego planu część ww. gruntu znajduje się na terenie placu miejskiego-komunikacji oraz zieleni urządzonej jako przeznaczenie podstawowe. Dla tego terenu, oznaczonego symbolem KPP/ZP ustalono przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzoną, komunikację pieszą i rowerową, komunikację kołową, miejsca parkingowe oraz jako przeznaczenie dopuszczalne: możliwość lokalizacji pawilonów handlowo-usługowych pod warunkiem zastosowania jednolitego projektu dla całej zabudowy; urządzenia infrastruktury technicznej, linię kablową 110kV oraz urządzenia związane z oświetleniem i odwodnieniem, meble miejskie. Prezydent wyjaśnił, że część ww. gruntu znajduje się na terenie ulic publicznych KD, w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Powołując się na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że korzystanie z ww. nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 8 tego planu, tereny dróg ponadlokalnych 102KD-G i tereny placu miejskiego-komunikacji oraz zieleni urządzonej – A1 KPP/ZP, są miejscami publicznymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: I. Z., W. Z., W. Ś., D. L., I. L., G. D. i M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2016r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji przyjmując, że Prezydent prawidłowo ustalił, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Organ wyjaśnił, że zarówno z treści tego przepisu jak i z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 wynika, że pozytywną przesłanką ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej jest możliwość korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela zgodnie z jego przeznaczeniem w tym planie. Poczynione natomiast w niniejszej sprawie ustalenia organu I instancji w tym zakresie są, zdaniem SKO, prawidłowe. Powołując się na zapisy planu organ wyjaśnił, że część gruntu omawianej nieruchomości znajduje się na terenie ulic publicznych, w liniach rozgraniczających ulicy ul. [...] zatem korzystanie z niego przez wnioskodawców nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem tego gruntu według planu miejscowego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Organ nie podzielił również zawartego w odwołaniu stanowiska, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w tej samej decyzji organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w sprawie przyznania prawa do nieruchomości zastępczej. Powołując się na art. 7 ust. 4 dekretu wskazał, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego jest uprzednie wydanie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w ust. 2 tego przepisu. G. D. i inni wnieśli skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przewiduje, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) uzależnione jest od możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w dacie wydania decyzji odmownej pozwalały za stwierdzenie, że przeznaczenia w planie na cel publiczny nie da się pogodzić z korzystaniem z tego terenu przez osoby prywatne. Status prawny dróg publicznych określony w przepisach ustawy o drogach publicznych oznacza, że wyłącznym ich właścicielem może być Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Własność dróg publicznych nie może być zatem przypisana innym podmiotom niż podmiot publicznoprawny wymieniony w art. 2a ww. ustawy o drogach publicznych. Ulica publiczna niewątpliwie zaś jest drogą publiczną. Nie było zatem możliwe przyznanie skarżącym prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji jedynie w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z pominięciem rozstrzygnięcia o przyznaniu nieruchomości zastępczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie tego przepisu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Wywodząc z powyższego organ nie tylko nie był zobowiązany, ale wręcz nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie w momencie rozpoznawania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącej przewlekłości prowadzonego postępowania (ponad 67 lat), przez co w dniu rozstrzygania przez Prezydenta obowiązywał zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym zmieniono przeznaczenie terenu na którym położona jest objęta wnioskiem dekretowym nieruchomość, Sąd wskazał, że w zakresie przewlekłości postępowania sądy administracyjne rozstrzygają na skutek złożonej w tym przedmiocie odrębnej skargi, zatem kwestia ta nie podlegała kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej co do zasady mają obowiązek uwzględniać stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji, nawet jeśli wcześniej obowiązująca regulacja (w tym również przepisy prawa miejscowego takie jak plan zagospodarowania przestrzennego) przewidywała korzystniejsze warunki dla strony, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisów które pozwalałyby na pominięcie planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. D. i inni, reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wyjaśnienia sprawy przez organy jedynie w sposób powierzchowny, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia, poprzez odstąpienie od wyjaśnienia, dlaczego organ dokonywał czynności pozorne, jak wystąpienie o "opinię urbanistyczną" w sytuacji, gdy były zgromadzone wszelkie dokumenty niezbędne do zakończenia sprawy, a oczekiwanie na wskazaną, całkowicie zbędną opinię doprowadziło do wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkowało oddaleniem wniosku, jak również poprzez zbycie pominięcia przez organ odwoławczy jednego z zarzutów złożonych w odwołaniu stwierdzeniem, że nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) naruszenie art. 6 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez pominięcie faktu rażącej, trwającej 67 lat przewlekłości postępowania - wniosek o stwierdzenie przewlekłości został złożony jeszcze pod koniec lat czterdziestych XX w., która skutkowała tym, że w ostatnim okresie przed wydaniem decyzji został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie przedmiotowego gruntu - tereny mieszkaniowe - zostały zmienione na tereny drogowe/zieleń miejską, w sytuacji gdy ten sam podmiot - miasto stołeczne Warszawa - było z jednej strony odpowiedzialne za przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego (formalnie zatwierdzonego przez Radę Miasta), a z drugiej - było odpowiedzialne za wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości prawowitym właścicielom. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych przepisem art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stwierdzić należy, że zarzuty jakie zostały podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zdołały podważyć zasadności zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. należy ocenić jako nieadekwatny do przedmiotu sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji. Wypada podkreślić, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ostatecznie rozstrzygała sprawę z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Argumentacja skargi kasacyjnej podyktowana usprawiedliwieniu omawianego zarzutu zmierza natomiast do wykazania nieuzasadnionego przedłużania postępowania w tej sprawie prowadzącego do rażącej przewlekłości, która "nie została stwierdzona procesowo". Stwierdzić trzeba, że powyższe twierdzenie pozostaje poza granicami rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego Sąd może wypowiadać się na skutek odrębnej skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd I instancji nie wypowiadał się co do ewentualnej przewlekłości postępowania, to podnoszone w tym zakresie argumenty skargi kasacyjnej pozostać musiały oczywiście nieuzasadnionymi. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Zauważyć przy tym przyjdzie, że w tym zakresie skarga kasacyjna nie poddaje się ocenie choćby z uwagi na brak przytoczonej w jej uzasadnieniu argumentacji świadczącej o naruszeniu tych przepisów przez Sąd I instancji. Zadość powyższemu nie mogły uczynić powtórzone argumenty skargi, które zasadniczo dotyczyły zwłoki w podejmowaniu przez organ działań zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy. Wszystkie wskazane wadliwości podstaw, na jakich skarga kasacyjna się opiera czyniły skargę tę nieuzasadnioną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.