I SA/Wa 582/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi G. D., M. D., I. Z., W. Z., W. Ś., D. L., I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oddala skargę. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ([...] róg ul. [...]) ozn. hip. "[...]" nr Rej hip. [...] działka nr [...] o pow. [...]m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) - dalej jako "dekret warszawski". Wnioskiem z dnia [...] listopada 1948 r. adw. R. M. (kurator dla nieznanego z miejsca zamieszkania M. G.) i M. G. zwrócili się o przyznanie prawa własności opisanej wyżej nieruchomości [...]. Prezydent [...] (Prezydent) decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił oddania w użytkowanie wieczyste powołanego gruntu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że opisana wyżej nieruchomość znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...], uchwalonym uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Zgodnie z zapisami tego planu część ww. gruntu znajduje się na terenie placu miejskiego-komunikacji oraz zieleni urządzonej jako przeznaczenie podstawowe. Dla tego terenu, oznaczonego symbolem [...] ustalono przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzoną, komunikację pieszą i rowerową, komunikację kołową, miejsca parkingowe oraz jako przeznaczenie dopuszczalne: możliwość lokalizacji pawilonów handlowo-usługowych pod warunkiem zastosowania jednolitego projektu dla całej zabudowy; urządzenia infrastruktury technicznej, w linię kablową [...] oraz urządzenia związane z oświetleniem i odwodnieniem, meble miejskie. Prezydent wyjaśnił, że część ww. gruntu znajduje się na terenie ulic publicznych [...], w liniach rozgraniczających ulicy [...] ul. [...] ([...]). Powołując się na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, NSA sygn. akt I OSK 361/08) Prezydent stwierdził, że korzystanie z ww. nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela, nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z §8 tego planu tereny dróg ponadlokalnych [...]i tereny placu miejskiego-komunikacji oraz zieleni urządzonej – [...], są miejscami publicznymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli następcy prawni dawnych właścicieli to jest I. Z., W. Z., W. S., D. L., I. L., G. L. i M. D. (Skarżący) zarzucając organowi rażącą przewlekłość postępowania oraz naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji cząstkowej, ograniczającej się jedynie do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego podczas gdy, ich zdaniem, organ winien był w tej decyzji rozstrzygnąć o przyznaniu nieruchomości zastępczej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako "SKO"/"organ") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że Prezydent prawidłowo ustalił, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Organ wyjaśnił, że zarówno z treści tego przepisu jak i z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 wynika, że pozytywną przesłanką ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] jest możliwość korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela zgodnie z jego przeznaczeniem w tym planie. Poczynione natomiast w niniejszej sprawie ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są, zdaniem SKO, prawidłowe. Powołując się na zapisy planu organ wyjaśnił, że część gruntu omawianej nieruchomości znajduje się na terenie ulic publicznych, w liniach rozgraniczających ulicy ul. [...] ([...]) zatem korzystanie z niego przez wnioskodawców nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem tego gruntu według planu miejscowego. Organ wskazał, że nie można dokonywać wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Z normy zawartej w art. 2a tej ustawy wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Na poparcie swego stanowiska powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08. Organ podkreślił, że skarżący nie zakwestionowali w odwołaniu ustaleń Prezydenta w tym zakresie. SKO wskazało ponadto, że nie możliwe jest uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu prawnego w momencie, gdy wszystkie istotne dowody były zebrane tj. w czerwcu 2014 r. Organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i obowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organ nie podzielił również zawartego w odwołaniu stanowiska, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w tej samej decyzji organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w sprawie przyznania prawa do nieruchomości zastępczej. Powołując się na art. 7 ust. 4 dekretu wskazał, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego jest uprzednie wydanie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w ust. 2 tego przepisu. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez wyjaśnienie sprawy przez organy orzekające w sposób powierzchowny, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia dlaczego zdaniem SKO organ odmawiający prawa własności czasowej nie był obowiązany rozstrzygnąć o zasadności przyznania nieruchomości zamiennej, - art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez pominięcie jednego z zarzutów złożonych w odwołaniu, - art. 8 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli, w szczególności przez zaakceptowanie wytworzonego przez Prezydenta [...] stanu prawnego, w którym orzeczenie o oczywiście zasadnym roszczeniu skarżących nastąpi w bliżej nieustalonej przyszłości, - art. 12 kpa poprzez pominiecie faktu rażącej, trwającej 67 lat przewlekłości postępowania, która skutkowała tym, że w ostatnim okresie przed wydaniem decyzji został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie przedmiotowego gruntu zostało zamienione na tereny drogowe/zieleń miejską, - art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji ograniczonej jedynie do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ powinien wydać w jednej decyzji rozstrzygnięcie o przyznaniu nieruchomości zastępczej. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przewiduje, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) uzależnione jest od możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Jak wynika z akt sprawy i na co wskazywały organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, nieruchomość [...] położona przy ul. [...] w dacie wydania decyzji odmownej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 30 października 2014 r. nr XCIII/2382/2014 (Dz. Urz. Woj. Maz. Poz. 11233). Zgodnie z zapisami tego planu teren, na którym znajduje się grunt przedmiotowej nieruchomość przeznaczony jest na cel publiczny teren komunikacji oraz zieleń miejską. Część tej nieruchomości znajduje się natomiast na terenie ulic publicznych, w liniach rozgraniczających ulicy [...]ul. [...]. Przeznaczenia w planie przedmiotowej działki na ww. cel publiczny nie da się zatem pogodzić z korzystaniem z tego terenu przez osoby prywatne. Jak słusznie bowiem zauważyło SKO w zaskarżonej decyzji, status prawny dróg publicznych określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), które jednoznacznie wskazują, że wyłącznym właścicielem drogi publicznej może być Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Własność dróg publicznych nie może być zatem przypisana innym podmiotom niż podmiot publicznoprawny wymieniony w art. 2a ww. ustawy o drogach publicznych. Ulica publiczna niewątpliwie zaś jest drogą publiczną. Okoliczności tej zresztą nie kwestionują sami Skarżący. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że istniejący w dacie orzekania przez Prezydenta porządek prawny uniemożliwiał (i nadal uniemożliwia) pogodzenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez Skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, nie było możliwe przyznanie Skarżącym prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Za nieuzasadniony uznać zatem należy również zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji jedynie w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z pominięciem rozstrzygnięcia o przyznaniu nieruchomości zastępczej. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie tego przepisu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. I OSK 967/10, z dnia 9 września 2011 r., I OSK 1874/10, z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 1441/13, z dnia 9 lipca 2015 r. I OSK 2251/13,wyrok tutejszego sądu z dnia 11 lutego 2016 r. I SA/Wa 1837/15). Wywodząc z powyższego organ nie tylko nie był zobowiązany ale wręcz nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie w momencie rozpoznawania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Również pozostałe zarzuty skargi nie znalazły aprobaty Sądu. Wbrew twierdzeniom Skarżących organy obu instancji wyjaśniły w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, dokonały jego prawidłowej analizy a podejmując swoje rozstrzygnięcia zastosowały prawidłowe przepisy prawa. Rzeczywiście SKO rozpoznając odwołanie Skarżących nie odniosło się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszenie to jednak pozostało bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącej przewlekłości prowadzonego postępowania (ponad 67 lat), przez co w dniu rozstrzygania przez Prezydenta obowiązywał zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym zmieniono przeznaczenie terenu na którym położona jest objęta wnioskiem dekretowym nieruchomość, wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W zakresie przewlekłości postępowania sądy administracyjne rozstrzygają na skutek złożonej w tym przedmiocie odrębnej skargi, zatem kwestia ta nie podlegała kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy również, że organy administracji publicznej co do zasady mają obowiązek uwzględniać stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji, nawet jeśli wcześniej obowiązująca regulacja ( w tym również przepisy prawa miejscowego takie jak plan zagospodarowania przestrzennego) przewidywała korzystniejsze warunki dla strony, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisów które pozwalałyby na pominięcie planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania decyzji. Podsumowując, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie, zgromadziły kompletny materiał dowodowy i poddały go wnikliwej i wszechstronnej analizie oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.