IV SA/Gl 409/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195) – dalej "ustawa" oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2016r. poz.214) przyznano M.K. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – K.K. w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2017r. Kolejną decyzją tego organu, wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. uchylono w całości decyzję z dnia [...] r. i w to miejsce przyznano stronie świadczenie wychowawcze w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2016r. oraz od 1 listopada 2016r. do 30 września 2017r., natomiast odmówiono stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna K. w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r. (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania organ powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując, że uzyskał w dniu 3 października 2016r. informację o odbywaniu przez stronę (w okresie od 4 kwietnia do 3 października 2016r.) stażu, na który skierowana była przez Powiatowy Urząd Pracy. Fakt ten spowodował przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł na osobę w rodzinie. Obliczając dochód rodziny organ wziął pod uwagę dochód z 2014r., z czego odliczono dochód utracony wynikający z utraty zatrudnienia w firmie A. Doliczono nadto rentę rodzinną oraz zasiłek dla bezrobotnych uzyskany za maj 2016r. w wysokości 864,40 zł. W związku z uchyleniem prawa do świadczeń organ, działając na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy, wydano w dniu [...]r. decyzję nr [...] w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przyznanych decyzją z dnia [...]r. W decyzji tej uznano, że kwoty wypłacone M.K. w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r. w wysokości 2 500 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami. Jednocześnie zobowiązano stronę do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że strona w dniu 3 października 2016r. poinformowała organ o dochodzie uzyskanym z tytułu stażu odbywanego w okresie od 4 kwietnia do 30 października 2016r. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym strona podjęła staż organ ustalił, że miesięczny dochód członka rodziny w okresie od 1 października do 30 listopada 2016r. przekraczał kryterium dochodowe. W konsekwencji tego wznowił postepowanie i uchylił decyzje własną orzekając następnie o odmowie prawa do świadczeń w okresie pobierania zasiłku z tytułu stażu. W związku z powyższym wypłacone świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, są świadczeniami nienależnie pobranymi, gdyż przyznane zostały na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i stronie odmówiono prawa do świadczeń. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji strona zarzuciła organom błędne wyliczenie dochodów jej rodziny. Zakwestionowała ustalenie organu w zakresie wysokości przyznanej jej renty rodzinnej załączając na dowód tego kserokopię decyzji ZUS oraz zeznań podatkowych za lata 2014-2016 i wniosła o uchylenie decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania i przywrócenie jej prawa do świadczeń wychowawczych. Z obliczeń odwołującej wynikało, że w 2014r. uzyskiwała faktycznie 1 406,09 zł miesięcznie z tytuły renty rodzinnej. Po doliczeniu dochodu z tytułu stażu w PUP, według skarżącej dochód wynosił 781,05 zł na osobę w jej rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...]r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w trybie wznowieniowym ze względu na fakt doręczenia jej stronie w dniu 30 grudnia 2016r., a wniesienie odwołania od decyzji w dniu 20 lutego 2017r. Natomiast rozpatrzyło odwołanie strony złożone od decyzji Prezydenta Miasta S. w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji. W to miejsce ustaliło, że w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r. wypłacone stronie świadczenia wychowawcze w łącznej kwocie 2 500 zł były nienależnie pobranymi świadczenia i zobowiązało stronę do ich zwrotu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy podzielając ustalenia organu I instancji co do faktu uzyskania w dniu 3 października 2016r. informacji o uzyskiwaniu przez stronę dochodu z tytułu stażu w okresie od 1 kwietnia do 31 października 2016r. Kolegium wskazało, że dochód rodziny ustalono na podstawie informacji Urzędu Skarbowego z 2014r. W 2014r. była to kwota 22 875,02 zł. Jako dochód utracony przyjęto kwotę 2 904,32 zł wynikającą z utraty zatrudnienia w firmie A, a wzięto pod uwagę dochód uzyskany w postaci renty rodzinnej w wysokości 19 255,50 tj. 1604,62 zł miesięcznie oraz wynikający z informacji PUP dochód z tytułu stażu w wysokości 864,40 zł. Kolegium wskazało, że rodzina jest trzyosobowa, zatem dochód na jednego jej członka wyniósł 823,01 zł w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r. Nie przysługiwało zatem odwołującej prawo do świadczenia wychowawczego we wskazanym okresie. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy, w którym zawarta jest definicja nienależnego świadczenia wychowawczego wyjaśniając, że po myśli jej art. 25 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie świadczenie, jest obowiązana do jego zwrotu. W ocenie Kolegium odwołująca pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r., gdyż przyznane ono było na podstawie decyzji uchylonej następnie w wyniku wznowienia postępowania, co wypełnia przesłankę opisaną w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zwrócono natomiast uwagę na brak podstawy prawnej żądania odsetek za zwłokę od tej osoby, gdyż odsetki od nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych ustawodawca przewidział wyłącznie w przypadkach opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi brak odniesienia się do jej obliczeń przedstawionych w odwołaniu i nie wyjaśnienie przyczyny rozbieżności pomiędzy tymi obliczeniami, a obliczeniami organu I instancji. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo swoją sytuację związaną z uzyskaniem stażu w PUP, a nadto, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przedstawiła osobiste obliczenia dochodu rodziny oparte o decyzje ZUS i dokument PIT zauważając, że rozbieżności pomiędzy nimi, a obliczeniami organu przekraczają kwotę 200 zł. Do skargi dołączono dokumentację w postaci kserokopii decyzji ZUS z lat 2013-2017, PITów 40A i 11 oraz zaświadczenia ZUS o wysokości renty rodzinnej za rok 2014. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze i zobowiązania do ich zwrotu. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zwanej dotychczas "ustawą", zgodnie z którym świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia przyznane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i stronie odmówiono prawa do świadczeń. Kontrolowana decyzja stanowi zatem bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, która stała się ostateczna. Przystępując zatem do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 P.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyty w treści art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 131/13). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (...). Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością dotyczy także relacji pomiędzy decyzją zależną, jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł (por. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 135 czy T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212 - komentarze aktualne na gruncie art. 135 p.p.s.a). W granicach prowadzonej sprawy pozostaje zatem decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, na mocy której odmówiono skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca do 31 października 2016r. a więc decyzja z dnia [...]r. Objęcie tego rozstrzygnięcia kontrolą w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowym jest konieczne, gdyż to na jego podstawie automatycznie przesądzone zostało istnienie jedynej i niezbędnej przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Kontrola tej decyzji jest niezbędna w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W decyzji wydanej w trybie wznowieniowym uznano, że skarżąca nie spełnia przesłanki w postaci kryterium dochodowego wymaganej na pierwsze dziecko i stan taki obejmuje tylko określoną część okresu zasiłkowego. Jak stanowi art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu pierwszego dziecka w rodzinie do ukończenia przez to dziecko 18 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy. Zgodnie z brzmieniem przepisu intertemporalnego, art. 48 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Co do zasady zatem organ zobowiązany był w kontrolowanej sprawie dokonać obliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodów jej członków z roku kalendarzowego 2014. Ustawodawca przewidział jednak odstępstwo od wskazanej zasady wprowadzając instytucję dochodu uzyskanego i utraconego. Termin "dochód utracony" i "dochód uzyskany" zdefiniowany został na gruncie ustawy w jej art. 7. ust. 1, 2 i ust. 3. Zgodnie z przywołanymi przepisami w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jak wynika z materiału przedstawionego Sądowi, obliczenie dochodu rodziny skarżącej, jakie nastąpiło po wznowieniu postępowania w sprawie, uwzględniało instytucję dochodu uzyskanego w postaci zasiłku pobieranego z tytułu stażu odbywanego w PUP. Ten właśnie fakt wpłynął na niespełnienie przez skarżącą bezwzględnej przesłanki wymaganej do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jakim jest kryterium dochodowe. W konsekwencji tego, zdaniem organu, doszło do pobrania nienależnego świadczenia. Tymczasem art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Przywołany wyżej art. 48 ustawy określa, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. Na taki też okres ustalono skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na mocy decyzji z dnia [...]r. W konsekwencji powyższego dochodem uzyskanym w przypadku skarżącej byłby tylko taki dochód, który uzyskiwałby ona w okresie zasiłkowym, a więc w okresie od 1 kwietnia 2016r. do 30 września 2017r. Z zaskarżonej decyzji, jak też z uzasadnienia decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania wynika, że jako dochód uzyskany potraktowano zasiłek uzyskiwany przez skarżącą z tytułu stażu w PUP odbywanego w okresie od maja do października 2016r., a zatem dochód, który nie był uzyskiwany w ciągu całego okresu zasiłkowego. Organ nie uwzględnił zatem pełnego brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy. Z regulacji tej wynika bowiem jednoznacznie, że dochód uzyskany to dochód "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Brzmienie tego przepisu nie zezwala na stwierdzenie, że ma to być dochód uzyskiwany tylko w części okresu zasiłkowego albo, tak jak poprzednio regulowała to ustawa o świadczeniach rodzinnych – "w chwili ustalania prawa do świadczeń" (co zresztą zostało obecnie znowelizowane stosownie do zapisu art. 7 ust. 3 ustawy). Ujawnienie się zatem informacji o uzyskiwaniu przez skarżącą zasiłku z tytułu odbywanego w PUP stażu tylko przez część okresu pobierania świadczenia wychowawczego nie świadczy o zaistnieniu przesłanki wymienionej w 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Informacja ta nie stanowiła bowiem o ujawnieniu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które wpłynęłyby na zmianę sytuacji faktycznej sugerującą koniecznością pozbawienia skarżącej prawa do dotychczas przyznanego świadczenia wychowawczego. Nieprawidłowe odczytanie art. 7 ust. 3 ustawy doprowadziło do uchylenia decyzji dotychczasowej z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W ten sposób doszło do nieuprawnionego usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Następstwem tego jest nieuprawnione wydanie zaskarżonej decyzji, jako decyzji zależnej od decyzji podjętej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W tej sytuacji zachodzi konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji oraz aktu poprzedzającego te decyzje, mającego dla nich charakter prejudykatu. Natomiast rolą organów będzie po pierwsze zająć właściwe stanowisko w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...]r. z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań Sądu przedstawionych w uzasadnieniu. Po drugie, ponieważ usunięcie z obrotu prawnego decyzji uchylające wydanej w postępowaniu wznowieniowym i wydanie w to miejsce decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] r. stanowi z kolei o braku spełnienia się przesłanki określonej w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy zachodzi konieczność właściwego zakończenia postępowania wszczętego przez organ z urzędu na mocy wskazanego przepisu. Zatem, po zakończeniu postępowania wznowieniowego, organ umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, W przedstawionym stanie rzeczy, w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny poszerzając swoją kontrolę do wszystkich aktów wydanych w granicach kontrolowanej sprawy orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. jak w sentencji.