II OSK 527/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 902/17 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 902/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, K. R. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art.173 i art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa procesowego, a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066,) w zw. z art. 7, art.. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: kpa), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, albowiem w ramach prowadzonego postępowania nie było podstaw do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że kwestia ta była już wcześniej przedmiotem rozpoznania i nie budziła wątpliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], która uchyliła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) o odmowie nałożenia obowiązku rozbiórki. Zdaniem K. R. sąd naruszył wskazane powyższej przepisy poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, albowiem w ramach prowadzonego postępowania nie było podstaw do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że kwestia ta była już wcześniej przedmiotem rozpoznania. Przede wszystkim w ocenie skarżącego organ nie miał kompetencji do badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością gdyż był to fakt uprzednio już potwierdzony. W swojej skardze do WSA skarżący przedstawił dowód w postaci protokołu posiedzenia zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz umowy dzierżawy nr [...]. Dokumenty te potwierdzają prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością. Okoliczność ta została już potwierdzona zatem uchylanie decyzji organu I instancji, nawet jeśli ujawniono brak w postaci weryfikacji prawa do dysponowania nieruchomością, został już konwalidowany zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji. Nadto żaden z mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie upoważnia organu do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej kwestii sąd sam przytoczył orzeczenie NSA prezentujące inną linię orzeczniczą aniżeli przyjął WSA Szczecin. Z tych powodów, K. R. wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 października 2017r. odpowiada prawu, a przedmiotowa skarga kasacyjne nie spełnia przesłanek formalnoprawnych do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa przepisów postępowania. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie § 1 tego artykułu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Art. 1 § 2 stanowi zaś, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać należy za chybiony. Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wyżej wymienionego przepisu w zw. z art. 7, art.. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Dlatego podkreślić należy, że ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak nie postawiono. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, polemizującą z "rozumowaniem" przeprowadzonym przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie. Skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie – "niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, albowiem w ramach prowadzonego postępowania nie było podstaw do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że kwestia ta była już wcześniej przedmiotem rozpoznania i nie budziła wątpliwości". Celem przypomnienia należy wskazać, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego, polegająca na zabudowie przez skarżącego kasacyjnie istniejących podcieni przy ul. E. [...] [...], dz. nr [...] obręb [...] w K.. Roboty te zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] która w wyniku wznowienia postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ jeden z dowodów, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazał się fałszywy. W szczególności pismo Zarządu Spółdzielni "[...]", wyrażające zgodę na zabudowę podcieni, okazało się pismem z podrobionym podpisem, co zostało stwierdzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] (w sprawie Ds. [...]), umarzającym dochodzenie wobec niewykrycia sprawcy, sfałszowania podpisu członka zarządu Spółdzielni. Zgodzić się zatem należy z sądem I instancji, iż decyzja kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest prawidłowa, gdyż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest kluczową w tej sprawie. Uruchamiając procedurę naprawczą przewidzianą tymi przepisami organy nadzoru budowlanego winny wyjaśnić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 10 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OPS 2/10. stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega jednak wątpliwości, że w procedurze naprawczej konieczne jest badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo przyjął sąd wojewódzki i organ II instancji, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.