II OSK 2966/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 400/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki utwardzonego terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 400/17, oddalił skargę D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki utwardzonego terenu. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz nakazał D. M. rozbiórkę terenu utwardzonego w M. na działce o numerze ewidencyjnym: -[...] - tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w powyższej uchwale; - [...] (całość utwardzonego terenu); - [...] (całość utwardzonego terenu); - [...] - tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w powyższej uchwale wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1 ZN/ZZ w powyższej uchwale; -[...] (całość utwardzonego terenu); -[...] - tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 3MNU/ZZ w powyższej uchwale wynosił co najmniej 50% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1ZN/ZZ w powyższej uchwale, - [...] - tak aby teren urządzony zielenią w części działki oznaczonej symbolem 2MNU w powyższej uchwale wynosił co najmniej 40% oraz całość utwardzonej powierzchni gruntu tej części działki zlokalizowanej w obrębie terenu oznaczonego symbolem 1ZN/ZZ w powyższej uchwale. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja nakazująca inwestorowi dokonanie rozbiórki utwardzenia terenu dokonanego w ramach samowoli budowlanej. W dniu orzekania tego typu roboty nie podlegały już reglamentacji przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Nie oznacza to jednak, iż realizowane w takim trybie roboty budowlane mogą naruszać prawo. Muszą one być zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym prawa miejscowego – a tym niewątpliwie plan miejscowy jest. Sąd powołał się na uchwałę z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt OPS 1/16, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W związku z powyższym, problem właściwego trybu postępowania oraz kompetencji organów nadzoru budowlanego Sąd uznał za wyjaśniony. Dalej, Sąd Wojewódzki podał, że wykonane przez inwestora utwardzenie terenu nastąpiło na obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym. Część działek znajduje się na obszarach, gdzie wskazano minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, na części zaś obowiązuje zakaz zabudowy (np. tereny zalewowe). W jego ocenie, bezspornym jest zatem, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zgodził się z organem II instancji, iż w odniesieniu do wykonanych robót nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego (właśnie ze względu na sprzeczność z prawem miejscowym). Zasadnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował tu rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...)". Skutkiem realizacji zaskarżonej decyzji będzie to, że w wyniku częściowej lub całkowitej rozbiórki utwardzenia, zostaną dochowane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji, jako niezrozumiały ocenił zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Zauważył przy tym, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1440/14, nie przesądził trybu postępowania. Wskazał wyraźnie, że "prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak zostało to uczynione przez organ pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu, jest zasadne tylko w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia przez organ powiatowy, że przedmiotowe utwardzenie rzeczywiście pełniło lub obecnie pełni funkcję palcu do przeładunku (placu składowy) czyli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie wskazanym w art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający, niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Sąd nie dostrzegł w sprawie także naruszenia art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis powyższy ma charakter intertemporalny i dotyczy postępowań dotyczących wydania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a nie samowoli budowlanej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszała art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie przez organy obu instancji, że są związane wyrokiem oddalającym skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że każda z trzech wydanych w sprawie decyzji nakazujących rozbiórkę (czy to w całości czy to w części utwardzonego terenu) wydana została na inne podstawie prawnej, a tym samym inne kwestie były przedmiotem ustaleń organów budowlanych. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania badano wówczas kwestie związane z charakterem wykonanych prac, a więc i koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Spowodowało to, że każde kolejne odwołanie, czy też skarga opierała się na innych zarzutach, albowiem skarżący bronił się zwalczając kolejne tezy organów obu instancji. W szczególności widać to w domniemywanej dacie wykonania robót, gdzie organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. wskazuje, że żadna ze stron nie kwestionuje faktu, iż utwardzenie działek zostało wykonane samowolnie w latach 2011-2012 (s. 4 uzasadnienia decyzji). Tymczasem w poprzednich decyzjach przyjmowano za datę wykonania robót rok 2013. Nie jest również prawdą, że żadna ze stron nie kwestionowała faktu samowoli budowlanej. Od samego początku fakt ten kwestionował skarżący, z tym że, z uwagi na ciągłe zmiany podstawy orzeczenia kwestionowane były również inne związane z tym ustalenia. W szczególności związek budynku znajdującego się na nieruchomości z utwardzeniem, charakter wykonanych prac, a tym samym konieczność lub brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji ograniczyły znacznie postępowanie dowodowe, a w szczególności badanie kwestii samowoli, z uwagi na niezasadne oparcie się na wskazaniach zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2015 r. Wyrok ten oddalał skargę na decyzję Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wprost stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej, a fragmenty tego uzasadnienia znalazły się w kolejnej wydanej w sprawie decyzji. W ocenie skarżącego, takie działanie jest błędne i miało niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, niemniej jednak przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 141 § 4 powołanej ustawy, który z kolei wskazuje, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponieważ w wówczas rozpoznawanej sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi (skargę oddalono) to uzasadnienie nie zawiera wiążących wskazań co do dalszego postępowania. Dlatego też uzasadnienie tamtego wyroku nie stanowiło wiążących wytycznych, w rozumieniu wskazanych przepisów, co do dalszego prowadzenia postępowania. Skarżący kasacyjnie uważa również, że organy obu instancji winny rozważyć kwestie legalizacji w związku ze zmianą przepisów prawa budowlanego. Stanowisko w myśl którego organy związane są stanem prawnym z okresu wykonywania robót w tym zakresie jest błędne. W ocenie strony niezasadne jest również zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i stosowanie przepisów dotychczasowych. Przyjąć bowiem należy, że w sprawie mamy do czynienia z sankcją administracyjną w postaci groźby rozbiórki czy wykonania innych czynności, które bez wątpienia stanowią dolegliwość dla strony. W związku z powyższym z art. 2 Konstytucji RP należy wywieść ogólną zasadę, w myśl której w przypadku zmiany przepisów należy stosować przepisy względniejsze dla strony. Skoro ustawodawca uznał, że w interesie społecznym jest aby dane roboty budowlane nie wymagały ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, to niezasadnym jest w toczącej się sprawie stosowanie przepisów, które w przeszłości taki obowiązek przewidywały i stosować konsekwencje wobec strony, których obecne regulacje nie przewidują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik we wniesionym środku odwoławczym zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszała art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie przez organy obu instancji, że są związane wyrokiem oddalającym skargę. Skarga kasacyjna sporządzona została tak jakby była to zwykła skarga kierowana do sądu wojewódzkiego. Tymczasem wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje tak skonstruowanej, jak w niniejszej sprawie, skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (zob. uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia, przez pryzmat poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska odnośnie zasadności wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę spornego utwardzenia terenu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, które sprowadza się do konstatacji, że moc wiążąca wyroku z art. 153 p.p.s.a. związana jest jedynie z wyrokiem uwzględniającym skargę. Za takim stwierdzeniem nie przemawia, ani dyspozycja przepisu art. 153 p.p.s.a., ani także art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący (ani inna strona), nie wniósł skargi kasacyjnej od wydanego uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/14, tym samym pozbawił się możliwości kwestionowania dokonanych w nim ocen prawnych, tak zarówno w kwestii stwierdzenia przez Sąd, iż wykonane roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (tryb postępowania nie został przesądzony), a także, że przedmiotowe utwardzenie gruntu nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, wniesiona skarga kasacyjna, poza kwestionowaniem tego, iż wskazane ustalenia nie powinny być podstawą rozważań Sądu z uwagi na przedmiot oceny legalności w tamtym postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz poza zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., nie zawiera żadnego stanowiska będącego w opozycji do wyrażonego wyżej. Tym samym również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku, także z tego względu, iż nie został on rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie stoi również na stanowisku, że organy administracji publicznej winny rozważyć kwestie legalizacji w związku ze zmianą przepisów Prawa budowlanego. W jego ocenie, skoro ustawodawca uznał, że w interesie społecznym jest aby dane roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, to niezasadnym jest w toczącej się sprawie stosowanie przepisów, które w przeszłości taki obowiązek przewidywały i stosować konsekwencje wobec strony, które obecne regulacje nie przewidują. Pomijając już, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych przepisów prawa, z których wywodzi takie zwolnienie (Sąd nie jest uprawniony do zastępowania kastora w tym zakresie), wyjaśnić stronie należy, że sytuacja taka nie oznacza, że w razie zrealizowania tego rodzaju robót w sposób sprzeczny z prawem, organy nadzoru budowlanego nie mają narzędzi prawnych umożliwiających wszczęcie postępowania naprawczego i doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Możliwość taką przewiduje bowiem art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, wedle którego procedurę naprawczą przewidzianą w tym ostatnim przepisie stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, gdy roboty budowlane wykonywane są (lub zostały już wykonane - art. 51 ust. 7) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy to także postanowienia planu miejscowego (zob. wyroki NSA: z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2810/17; z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2237/20). Z akt sprawy wynika (decyzji organu I instancji), że powyższy przepis był także podstawą rozstrzygnięcia. Wadliwe jest zatem zapatrywanie skarżącego kasacyjnie, że w stanie sprawy procedura naprawcza przewidziana w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie mogła mieć zastosowania. Na marginesie, złożony środek odwoławczy nie zawiera zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowień stwierdzono naruszenie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).