II OSK 2810/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z.o.o. w Chorzowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 429/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z.o.o. w Chorzowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Chorzowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I). Zasądził także od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji ustalił, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w Krakowie (zwanej dalej Spółką), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r. (PINB), w której nakazano Spółce przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2016 r. tj.: do zgodności z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...]1 obr. [...]przy ul. S. w Krakowie o powierzchni 492,78 m2, wykonanej z kostki brukowej wraz z przywróceniem usytuowania miejsc postojowych oznaczonych nr 7-15 oraz dwóch miejsc oznaczonych jako miejsce składowania śniegu - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły po przeprowadzeniu przez pracowników PINB kontroli, w trakcie której ustalono, że miejsca postojowe przy opisanym wyżej budynku handlowo-usługowym od numeru 7-15 oraz dwa miejsca do składowania śniegu, zostały rozebrane i na części działki nr [...]1 realizowane są roboty związane z utwardzeniem powierzchni na podstawie przedłożonych zgłoszeń zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu działki budowlanej z dnia 23 kwietnia 2015 r. i 13 marca 2015 r. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 6 czerwca 2016 r. przez K. F. - inżyniera budowy budynku handlowo-usługowego, roboty związane z wykonaniem nawierzchni utwardzonej rozpoczęto 30 maja 2016 r. Z akt postępowania wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r., przeniesionej decyzją z dnia [...] października 2015 r. Z kolei decyzją z [...] maja 2016 r., PINB udzielił inwestorowi A. spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonego na działkach nr [...]1 (budynek), [...]2, [...]3, [...]4, [...]6/3, [...]6/4, [...]8/92, [...]8/97 obr. [...]przy ul. S. w Krakowie. W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I Instancji uznał, że uzyskanie przez inwestora późniejszego pozwolenia na budowę, w którego zakres wchodziło zagospodarowanie terenu na tej samej działce, co objętej zgłoszeniem, konsumuje poprzednio dokonane zgłoszenie, z uwagi na okoliczność, iż obszar objęty zgłoszeniami następnie został objęty również pozwoleniem na budowę. Przywołując art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ przyjął, że przedmiotowe utwardzenie terenu nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Mieści się zatem w hipotezie art. 50 Prawa budowlanego i podlega kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy. Zgodnie z treścią uchwały nr LXXVI/1104/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" (dalej: m.p.z.p.), obowiązującego na analizowanym terenie, działka na której wykonane zostało utwardzenie oznaczona jest symbolem U.4 - tereny zabudowy usługowej. Wedle § 21 pkt 4 m.p.z.p.: ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: 3) wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż: c) 50% w terenach U.l, U.2, U.4. W projekcie budowlanym wskazano, że projektowany minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50%, zatem wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu dodatkowej powierzchni gruntu (poza zakres wskazany w projekcie budowlanym) naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych nie jest więc możliwe, a organ I instancji prawidłowo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego. Uwzględniając skargę na decyzję organu II instancji wniesioną przez Spółkę A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na niesporne między stronami okoliczności, ustalone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, dotyczące wydawanych w sprawie decyzji w zakresie pozwolenia na budowę, przeniesienia pozwolenia na nowego inwestora tj. A. Sp. z o.o. w Chorzowie, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie. A. Sp. z o.o po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 2016 r. przystąpiła do robót budowlanych na działce nr [...]1 polegających na dodatkowym utwardzeniu terenu działki w jej zachodnio-południowej części. Teren ten w projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym w decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, oznaczony był jako teren zielony. Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy wykonane roboty budowlane wymagały stosownego zgłoszenia organom administracyjnym czy też nie oraz czy istnieje możliwość ich legalizacji w razie stwierdzonej samowoli. Sąd podzielił pogląd, że dokonane w dniach 13 marca 2015 r. i 23 kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych ( jeszcze przez poprzedniego inwestora) stały się prawnie bezskuteczne wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest zwrócenie uwagi organom na fundamentalne znaczenie, zupełnie pominięte, skutków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt wydania tych decyzji determinuje właściwy tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd przytoczył treść art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 oraz art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że z przepisów tych, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 71a ust.1 Prawa budowlanego mamy więc do czynienia , gdy doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zdaniem Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu działki nr [...]1, doprowadziły do zmiany sposobu jej użytkowania w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z brzmieniem nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2017 r., wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy również nie wymaga dokonania zgłoszenia. Jednak z treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że każdy zamierzony sposób użytkowania musi być zgodny z planem obowiązującym na terenie, na którym ten obiekt się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, prowadzące do stanu odmiennego, objęte jest kontrolą organów i wymaga sprawdzenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organy podjęły takie działania, lecz uczyniły to w oparciu o niewłaściwe przepisy albowiem zastosowany tryb postępowania naprawczego wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Właściwą jest, co wynika z wyżej już przytoczonych powodów, procedura legalizacyjna w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego, bez wątpienia bowiem wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, zatem w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania, co przesądziło o konieczności ich eliminacji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko i przeprowadzą postępowanie naprawcze w oparciu o właściwe przepisy prawa tj. art. 71 i 71a Prawa budowlanego. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, w oparciu o wszechstronnie zgromadzony w tym trybie i oceniony materiał dowodowy, wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie. Jako podstawę procesową uchylenia decyzji organów I i II instancji Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Chorzowie wniosła o uchylenie wyroku z 13 czerwca 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a, art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, iż zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania wynikających - zdaniem Sądu - z przyjęcia przez organy niewłaściwego trybu postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, zamiast w art. 71a tej ustawy, gdy tymczasem naruszenie przez organy przepisów postępowania sprowadzało się do braku podjęcia przez te organy działań umożliwiających ocenę wykonanych robót budowlanych w kontekście ich zgodności z przepisami prawa w procedurze przewidzianej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do sytuacji wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść Spółki jako strony skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie nakazu zmiany trybu postępowania pogarsza sytuację Spółki; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że Spółka w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki zmieniła sposób użytkowania tego terenu (tj. części dz. nr [...]1), gdy tymczasem ta sama czynność nie może jednocześnie stanowić robót budowlanych przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: - niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw zmiany trybu postępowania wynikających z zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; - wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów - brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, które zostały w całości przez Sąd pominięte; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia prowadzące do nieuzasadnionego przesądzenia konieczności przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do wydania wyroku zawierającego ocenę prawną, która w razie uprawomocnienia się tego wyroku miałaby znaczenie dla końcowego, wadliwego załatwienia sprawy i doprowadziłaby do pogorszenia sytuacji skarżącej; II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 5 pkt 1 i art. 71 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że "fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje z kolei właściwy tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", gdy tymczasem dokonane przez Spółkę utwardzenie części działki nr [...]1 nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie wymagało zgłoszenia, lecz stanowi przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", które zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a ich zgodność z prawem może być weryfikowana - zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt: II OPS 1/16) - w procedurze naprawczej przewidzianej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane; 2) art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 zd. 1 w związku z art. 71a ust. 1 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania przez Sąd, że dokonane przez Spółkę utwardzenie części terenu działki nr [...]1 doprowadziło do zmiany sposobu jej użytkowania "w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie", co zdaniem Sądu uzasadnia przeprowadzenie przez właściwe organy nadzoru budowlanego "postępowania naprawczego w oparciu o właściwe przepisy prawa, tj. art. 71 i 71a Prawa budowlanego", gdy tymczasem w ocenie Spółki stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w przywołanych przepisach, gdyż Spółka wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, które nie stanowią zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3) art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, tj. błędnym niepodciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę przywołanych norm prawnych mających zastosowanie do robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, które wymagają weryfikacji pod kątem dokonania oceny ich wykonania w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez Spółkę jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż jak przyjął Sąd "w stosunku do spornej części działki obowiązującym ją sposobem zagospodarowania jest sposób określony w wyżej powołanych aktach prawnych tzn. jako teren zielony" oraz błędne uznanie, że omawiane roboty nie mogą być oceniane w postępowaniu naprawczym przewidzianym w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, gdy tymczasem wykonania utwardzenia części działki, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie można utożsamiać ze zmianą sposobu użytkowania, czyli "podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń", natomiast ewentualną prawidłowość robót można oceniać wyłącznie przy zastosowaniu procedury wynikającej z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął postawione zarzuty podkreślając, że Spółka zgadza się z treścią orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji w zakresie, w jakim uchyla decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie podziela jednak wyrażonej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej ograniczającej się do przesądzenia, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w niewłaściwym trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że Sąd nie przywołał i nie dokonał wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który zawiera definicję zmiany sposobu użyłkowania obiektu budowlanego lub jego części, a jedynie uznał stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie za odpowiadający normie art. 71a Prawa budowlanego. Ustalenie to zostało dokonane wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego obu instancji, jak również w zupełnym oderwaniu od zarzutów zawartych w skardze Spółki, do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób się nie odniósł i zupełnie je pominął. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że procedura zainicjowana przez organy nadzoru budowlanego była związana z koniecznością dokonania oceny robót budowlanych pod kątem ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a nie z uwagi na podjęcie działalności zmieniającej istotne warunki użytkowania obiektu. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia art. 7, 8, 9, 11 i 12 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., polegających na nieuprawnionym oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na skonsumowanym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania działki w zakresie terenu biologicznie czynnego, bez przeliczenia tego terenu i zestawienia z zapisami m.p.z.p. Podniesiono, że w wyniku rozpatrzenia skargi doszło do wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść Spółki jako strony skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych rozstrzygnięć, zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie nakazu zmiany trybu postępowania pogarsza sytuację Spółki. Wskazany przez Sąd tryb dalszego postępowania jest znacznie bardziej restrykcyjny niż przewidziany w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego i wiąże się dodatkowo z nałożeniem opłaty legalizacyjnej oraz wstrzymaniem użytkowania obiektu lub jego części, za który Sąd uznał utwardzoną część działki nr [...]1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Wprawdzie jako regułę należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, jednak z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie ocena trafności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pozostaje w ścisłym związku ze wskazanymi przez kasatora uchybieniami przez Sąd pierwszej instancji przepisom prawa materialnego, rozważania należy rozpocząć od omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc, że stanowisko Sądu pierwszej instancji poddające krytyce zastosowany przez organy administracji tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wskazujące w konsekwencji na konieczność wdrożenia w stanie sprawy procedury opartej na art. 71a tej ustawy, nie nawiązuje w żaden sposób do legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tylko tak rozumiana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przewidzianego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a w razie braku zgłoszenia - wdrożenia procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 71a tej ustawy. Zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu cytowanego wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2, dotyczy jedynie obiektu budowlanego lub jego części, którego użytkowanie zmieniono w sposób opisany w tym przepisie. Przez obiekt budowlany ustawa rozumie budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W słowniku wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 ustawy Prawo budowlane, znajdują się jednocześnie definicje legalne: - budynku, którym jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2); - budowli, przez co ustawa rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3); - obiektów małej architektury, którymi są w rozumieniu ustawy niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). Utwardzenie terenu wokół budynku nie mieści się w definicji obiektu budowlanego; nie jest również obiektem liniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a, ani tymczasowym obiektem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym roboty budowlane polegające na dodatkowym utwardzeniu terenu nie mogą być uznane za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Utwardzenia terenu wykonanego przez Spółkę nie można również powiązać z podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z akt nie wynika, aby dodatkowe utwardzenie terenu zmieniło sposób użytkowania budynku handlowo-usługowego określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a konkretnie aby w związku z dodatkowym utwardzeniem została w nim podjęta działalność nieprzewidziana w tym pozwoleniu. W wyniku wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu części terenu wokół obiektu handlowo-usługowego zrealizowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, nie doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ani jego części, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie roboty te nie mogły zostać poddane procedurze przewidzianej w art. 71a ustawy, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Jako oparte na usprawiedliwionych podstawach należało zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 59a Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie mogły być bowiem zastosowane przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacyjnym, a wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zostały one naruszone, legło u podstaw uchylenia zaskarżonego wyroku. Błędne tym samym są również wskazania zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną, wedle których przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny przeprowadzić postępowanie oparte o art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane. Trafne są także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (poza zarzutem naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 5 tej ustawy; art. 50 ust. 1 składa się z 4 punktów i nie zawiera w ogóle takiej jednostki redakcyjnej, jak wymieniona w pkt II pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Jak powiedziano wyżej, dodatkowe utwardzenie terenu wokół budynku handlowo-usługowego na działce nr [...]1 obr. [...], przy ul. S. w Krakowie, nie jest obiektem budowlanym lub jego częścią. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., a więc w dacie realizowania robót przez Spółkę, roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 443; w uzasadnieniu wyroku Sąd błędnie wskazał, że przepisy te weszły w życie 28 czerwca 2017 r.). Sytuacja taka nie oznacza jednak, że w razie zrealizowania tego rodzaju robót w sposób sprzeczny z prawem, organy nadzoru budowlanego nie mają narzędzi prawnych umożliwiających wszczęcie postępowania naprawczego i doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Możliwość taką przewiduje bowiem art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, wedle których procedurę naprawczą przewidzianą w tym ostatnim przepisie stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, gdy roboty budowlane wykonywane są (lub zostały już wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w związku z przyjęciem, że dokonanie dodatkowego utwardzenia terenu przez Spółkę naruszało ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" w Krakowie, a konkretnie - określony w planie wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Taka ocena stanowiła podstawę do przyjęcia, że roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji organy mogły wszcząć i prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego (por. także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Takie zresztą przepisy wskazane zostały w obu uchylonych przez Sąd pierwszej instancji decyzjach. Wadliwe zatem uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że w stanie sprawy procedura naprawcza przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mogła mieć zastosowania. Wykazane wyżej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego powodują, że za słuszny należy uznać zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt I ppkt 3 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor podnosi brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów skargi złożonej przez Spółkę, które kwestionowały prawidłowość przyjęcia przez organy, że utwardzenie terenu naruszało postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w tym zakresie były podstawą prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego koniecznym było poddanie kontroli sądowej prawidłowości tego stwierdzenia, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodując, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za trafne należy także uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 80 k.p.a. (pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), gdyż wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powody uchylenia zaskarżonych decyzji, w tym przyjęcie, że organy uchybiły powyższym przepisom k.p.a., było skutkiem błędnego założenia, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 134 § 2 p.p.s.a. (pkt I ppkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem, co do zasady, rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i organ kończy je wydaniem stosownej decyzji. Samo więc uchylenie decyzji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/10; z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 4155/18, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że wskazania Sądu pierwszej instancji nakazujące organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy prowadzenie postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, pogarszały sytuację prawną Spółki wnoszącej skargę. W ramach procedury określonej w art. 71a, w razie stwierdzenia wykonania obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1, organy mają bowiem obowiązek nałożenia na stronę opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 i 3), czego nie przewiduje art. 51 Prawa budowlanego, w oparciu o który orzekały organy nadzoru budowlanego w decyzjach uchylonych zaskarżonym wyrokiem. Nie można natomiast przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 153 p.p.s.a., jak zarzuca skarga kasacyjna w pkt I ppkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uprawomocnienia się wyroku, w którym zawarte zostało stanowisko prawne i wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania. Tylko w takim przypadku, orzekając ponownie w tej samej sprawie, w której wypowiedział się sąd administracyjny, organy, a także sądy, są związane poglądem prawnym i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Art. 153 p.p.s.a. nie miał więc w niniejszym przypadku zastosowania i co za tym idzie Sąd pierwszej instancji nie mógł go naruszyć. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze wskazaniami zawartymi w kwestionowanym wyroku, nie może być podstawą do skutecznego zarzucenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że naruszył art. 153 p.p.s.a. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie podstawę prawną rozstrzygnięcia (pkt I ppkt 2, ppkt 3 - tiret pierwsze i ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej argumentuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozbawiając stronę informacji o przesłankach, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji (pkt I ppkt 3 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej) oraz prowadzi co nieuzasadnionego przesądzenia o konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane (pkt I ppkt 4 petitum). Ponadto podnosi błędy w ustaleniach faktycznych poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu Spółka zmieniła sposób jego użytkowania (w pkt I ppkt 2). Po pierwsze, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje podstawy rozstrzygnięcia, gdyż motywy, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów, zostały przedstawione w sposób wystarczający do poddania tego orzeczenia kontroli instancyjnej. Po drugie, istotą zarzutu sformułowanego w pkt I ppkt 4 oraz w pkt I ppkt 2 (oba zarzuty powiązane zostały z naruszeniem innych przepisów), jest faktycznie zakwestionowanie ustalenia, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i związanego z tym poglądu prawnego co do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego. Argumentacja ujęta w ramach tych zarzutów uznana została za trafną, jednak z innych przyczyn aniżeli naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., o czym była mowa wyżej. Za pomocą zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2019 r., II FSK 3253/17; z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2561/17; z 28 sierpnia 2019 r., II FSK 3170/17). Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 151 § 1 p.p.s.a. (wskazanego w pkt I ppkt 2 petitum). Przepis art. 151 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów, poza tym stanowi podstawę do oddalenia skargi, nie był zatem w ogóle stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania spowodowały, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 207 § 2 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję ponownie, Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ramach przeprowadzonej kontroli Sąd zbada także zasadność zarzutów podniesionych w skardze.