I OSK 4155/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 897/17 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 897/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.W. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Prezydent Miasta [...] zmienił z dniem [...] marca 2017 r. decyzję własną z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej skarżącego w ten sposób, że ustalił miesięczną opłatę za pobyt w DPS, w wysokości 70% dochodu, co stanowi kwotę 2.380.57 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść przepisów art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wskazał m.in., że z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 marca 2017 r. oraz zebranej dokumentacji wynika, że dochód skarżącego uległ zwiększeniu w związku z otrzymywanym świadczeniem z K. Na dochód strony składa się świadczenie rentowe z ZUS, które po potrąceniu bieżących alimentów wynosi 441,28 zł oraz świadczenie z K. w wysokości 977,13 dolarów [...], (tj. 2.959,53 zł). Łączny dochód wynosi 3.400,81 zł. Z tego względu konieczna jest zmiana wysokości opłaty jaką skarżący winien ponosić za pobyt w DPS. Dalej organ wskazał, że 70 % dochodu skarżącego wynosi 2.380.57 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.W.. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), obowiązanym do unoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu, przy czym kwota opłaty winna wynosić 70% dochodu strony. Jak wynika z akt sprawy M.W. od dnia 28 sierpnia 2014 r. zamieszkuje w domu Pomocy Społecznej w D. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej w D. wynosi 3.521,32 zł. z mocą obowiązującą od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w 2017 r. w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Powiat [...] oraz na zlecenie Powiatu [...], weszło w życie. tj. w dniu 1 marca 2017 r. Dochód skarżącego stanowi renta z ZUS w wysokości 919,87 zł., jednakże po potrąceniu alimentów w wysokości 478,59 zł do dochodu strony należało zliczyć kwotę 441,28 zł. Ponadto, jak wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 1 marca 2017 r. i kopii przelewu skarżącego, otrzymuje on co miesiąc zasiłek socjalny z K. Aktualnie w wysokości 977,13 dolarów [...], (tj. 2.959.53 zł według kursu walut z BP). Zatem łączny miesięczny dochód strony wynosi 3.400,81 zł. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji był uprawniony do zmiany kwoty odpłatności za pobyt M.W. w domu pomocy społecznej w wysokości 2.380,57 zł. Organ odwoławczy przywołał także treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że ustawodawca przykładowo wymienia sytuacje uprawniające do zwolnień, zaś głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie było wszczęte z urzędu w związku ze zmianą wysokości dochodu strony. Kolegium zaznaczyło, że niniejsza decyzja nie zamyka stronie możliwości uzyskania zwolnienia, gdyż może ona złożyć wniosek o zwolnienie, stosownie do art. 64 tej ustawy, uzasadniając go i przedstawiając dowody na jego poparcie (np. dokumentację medyczną, faktury za leki). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł M.W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że skarżący nie kwestionował samego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS w D., jak i poczynionych ustaleń w zakresie otrzymywanego przez niego dochodu i wynikającej z niego kwoty odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Skarżący twierdził jednakże, że ustalona opłata jest zbyt wysoka, z uwagi na jego stan zdrowia (choroba nowotworowa) oraz koszty jakie z związku z leczeniem jest zobowiązany ponosić. Zatem w świetle przywołanych okoliczności, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy w niniejszym postępowaniu można zwolnić skarżącego z odpłatności (w całości lub częściowo) w oparciu o przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Na tak postawione pytanie, należy, zdaniem Sądu, udzielić negatywnej odpowiedzi. Sąd I instancji zauważył bowiem, że skarżący już złożył w dniu 22 czerwca 2017 r. wniosek o zwolnienie go z opłaty za pobyt w DPS, który spowodował skuteczne wszczęcie postępowania przed Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...]. Postępowanie to, na mocy postanowienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 20 lipca 2017 r., zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie w niniejszej sprawie. W tym też postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego, po jego podjęciu, strona będzie mogła podnosić okoliczności przemawiające za jego zwolnieniem w całości lub w części od opłaty, w tym dotyczące jego stanu zdrowia, a organy będą zobligowane do zbadania istnienia przesłanek z art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz ich oceny, wydając w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, podnoszone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. okoliczności nie mogą odnieść skutku. Są to bowiem kwestie, które będą przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Tym samym kontrolowana przez Sąd decyzja nie zamknęła skarżącemu drogi do ubiegania się o zwolnienie (co też strona uczyniła). Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że organy obu instancji orzekały w przedmiocie wysokości opłaty z pobyt w domu pomocy społecznej. Niemniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołał się również do przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej i przesłanek dotyczących zwolnienia z opłaty, mimo że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także dokonał rozważań w tym zakresie. Takie postępowanie organu było nie uprawnione. Jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także żadnych innych uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Działając w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a") zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na orzeczenie tj. art. 134 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy i nieustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz przyjęcia kontradyktoryjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłacone pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że akta sprawy budzą daleko idące wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia na jakiej podstawie organ posiadał wiedzę o otrzymywaniu dodatkowego dochodu z K. oraz ustalenia, na jakiej podstawie organ zastosował określony przelicznik dolarów kanadyjskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W tym kontekście przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu. W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd zbadał sprawę w jej całokształcie, odnosząc się nie tylko do kwestii podnoszonych przez skarżącego ale także ocenił legalność decyzji ad meriti. Z kolei art. 134 § 2 P.p.s.a. ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy jednak wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dodatkowo zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2960/17 r., CBOSA; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Wobec niedochowania powyższych wymogów zarzut skargi kasacyjnej w części dotyczącej art. 134 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P. p. s. a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zarzut kasacyjny w tej sprawie sformułowany został w sposób wadliwy, a wady tej nie sanuje powiązanie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. z przepisem procesowym tj. art. 7 k.p.a. Nadto stwierdzić trzeba, że także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Strona skarżąca nie przedstawiła także żadnych kontrdowodów w celu podważenia okoliczności stwierdzonych przez organ. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.