II GSK 2019/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1183/12 w sprawie ze skargi R. J. na uchwałę Krajowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę członków oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1183/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R.J. (dalej: skarżący) na uchwałę Krajowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (w skrócie: KRIA) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę członków W. Okręgowej Izby Architektów RP. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], W. Okręgowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, odmówiła R. J. wpisu na listę członków Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałę podjęto zgodnie z opinią W. Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów RP, która stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Z załączonej do uchwały opinii wynika, że ani decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...] wydana przez Wojewodę P. w dniu [...] września 1980 r., ani decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...] wydana przez Wojewodę P. w dniu [...] maja 1984 r., nie potwierdzają posiadania przez R. J. uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. KRIA po rozpatrzeniu odwołania R.J., utrzymała uchwałę W. Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w mocy w całości. Organ wskazał, że wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, z późn zm., dalej: "rozporządzenie z 20 lutego 1975 r."), uprawnienia budowlane skarżącego potwierdzają, iż jest on uprawniony do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "budownictwa osób fizycznych" zostało usunięte z treści rozporządzenia dopiero na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299, dalej: "rozporządzenie zmieniające"), a zatem znacznie później niż data nadania uprawnień skarżącemu. Powołana wyżej nowelizacja zmieniła treść § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. nadając mu brzmienie: "osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w rozporządzeniu zmieniającym. W ocenie KRIA skarżący na podstawie posiadanego stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którego zakres zmodyfikowany został z mocy prawa rozporządzeniem zmieniającym posiada uprawnienie budowlane w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Skarżący zatem nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, jak również nie posiadał ich przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm., dalej: "ustawa o samorządach zawodowych"). Zgodnie z art. 5 tej ustawy członkami Izby Architektów RP mogą być wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej bez ograniczeń lub też osoby, które takie uprawnienia posiadały przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Stąd zdaniem KRIA brak jest podstaw prawnych do wpisania skarżącego na listę członków samorządu architektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. cytowanym wyrokiem oddalił skargę R. J. Wskazał, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wpisu na listę architektów, ponieważ skarżący nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że ani decyzja z dnia [...] września 1980 r., ani z dnia [...] maja 1984 r. nie przyznawały skarżącemu samodzielnych uprawnień architektonicznych bez ograniczeń. Decyzje te przyznawały skarżącemu tylko takie uprawnienia, które zostały szczegółowo w nich wskazane. W zakresie projektowania dotyczyły one budownictwa osób fizycznych i to we wskazanym w tych decyzjach zakresie. Sąd I instancji podniósł, że wobec treści art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Należy mieć na uwadze, że przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., nastąpiła nowelizacja rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. na mocy rozporządzenia zmieniającego. Nowelizacja ta miała istotny wpływ na treść przyznanych R.J. uprawnień. Z rozporządzenia zmieniającego wynika, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. otrzymał nowe brzmienie. Rozporządzenie zmieniające uregulowało również kwestię zastosowania nowych przepisów do osób, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. (§ 2 ust. 1). W wyniku nowelizacji rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. nastąpiła zmiana treści przyznanych wcześniej uprawnień. Sąd I instancji wskazał, że zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym, to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem. Dlatego zasadnie organy obu instancji uznały, że uprawnienia nadane R. J. w wyniku dokonanej nowelizacji przepisów uległy zmianie, a skarżący obecnie na podstawie art. 104 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego uprawniony jest do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie określonym rozporządzeniem zmieniającym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J. wnosząc o uchylenie wyroku WSA w W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 1 rozporządzenia zmieniającego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wskazany akt prawny stanowi podstawę do ograniczenia uprawnień zawodowych wynikających z decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w stosunku do R. J. b) art. 104 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że R. J. zachował uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jedynie w zakresie ograniczonym przez rozporządzenie zmieniające. c) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, przejawiające się w ograniczeniu uprawnień zawodowych R. J. uzyskanych na podstawie decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na podstawie przepisów rozporządzenia zmieniającego. Na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnik KRIA wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie zarzutu pierwszego, w którym podniesiono naruszenie § 1 rozporządzenia zmieniającego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że akt ten stanowi podstawę do ograniczania uprawnień zawodowych. Jednakże ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi R.J. nie uszczegółowił tego zarzutu. Natomiast przepis § 1 rozporządzenia zmieniającego składał się z kilku jednostek redakcyjnych (ośmiu punktów, w których także występowały dalsze jednostki redakcyjne – litery, częsotokroć nadające nowe brzmienie części dotychczas obowiązującego przepisu), co uniemożliwiało jednoznaczne stwierdzenie, którego konkretnego przepisu zarzut pierwszy dotyczył. Przy tym było to rozporządzenie zmieniające uregulowania rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. obejmującego swym zakresem zasady i sposób stwierdzania przygotowania zawodowego wymaganego od osób podejmujących się pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zwanych dalej "samodzielnymi funkcjami" (§ 1 tego aktu). Zatem uregulowania rozporządzenia zmieniającego, zwłaszcza § 1 nie mogły być samodzielnie odczytywane, bez uwzględnienia unormowań zmienianego rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. Jednocześnie należy zauważyć, że zakres zastosowania uregulowań rozporządzenia zmieniającego do istniejących już stosunków określał § 2 rozporządzenia zmieniającego, którego naruszenia skarżący jednak nie podnosił. Przy tak skonstruowanym zarzucie nie było możliwości odniesienia się do niego. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, Lex nr 1356245). Przechodząc do zarzutu ujętego w pkt drugim petitum skargi, tj. naruszenia art. 104 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do akceptacji ograniczeń w uprawnieniach zawodowych skarżącego wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym, należy zauważyć, że przepis ten przewiduje zachowanie uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, ale tylko tych, które zostały stwierdzone stosownymi orzeczeniami administracyjnymi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 693/96, Lex nr 43314). Przepis ten bowiem mówi, że osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Zakres uprawnień skarżącego został jednoznacznie określony cytowanymi wyżej decyzjami Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...] z dnia [...] maja 1984 r. Żadna z tych decyzji nie potwierdzała posiadania przez R. J. uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. W decyzji Nr [...] stwierdzono, że wnioskodawca jest uprawniony do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno – budowlanych wszelkich budynków i budowli oraz sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, jak i budowli nie będących budynkami. Natomiast w decyzji Nr [...] potwierdzono uprawnienia do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno – budowlanych obiektów budowlanych, z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. Tych uprawnień skarżący nie kwestionował. Wskazywał zaś jedynie na uprawnienia sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych. Według ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), na podstawie której potwierdzono uprawnienia skarżącego w zakresie projektowania, jej art. 57 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48): tytułów 2 – Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych i działu 3 – Budownictwo osób fizycznych i zawartych w nich uregulowań należało przyjąć, że budownictwo osób fizycznych, to budownictwo realizowane przez osoby fizyczne. Należy jedynie zauważyć, że rozporządzenie zmieniające odstąpiło od podmiotowego ujęcia zakresu uprawnień w specjalności architektonicznej i wyznaczyło ich zakres poprzez określenie przedmiotowe: budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i inne budynki o kubaturze do 1000 m3 (§ 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. po zmianie rozporządzeniem zmieniającym - § 1 pkt 1). Ponadto, co nie było kwestionowane, skarżący posiada wykształcenie technika budowlanego czyli wykształcenie średnie. Osoby z takim wykształceniem na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. posiadały jedynie uprawnienia samodzielnego projektanta w ograniczonym zakresie. Zatem, ani rozporządzenie zmieniające, ani art. 104 Prawa budowlanego nie ograniczyły uprawnień skarżącego, który jeszcze na mocy wcześniejszych przepisów i decyzji był uprawniony do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta jedynie w ograniczonym zakresie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji RP gwarantującego ochronę praw nabytych, gdyż art. 104 Prawa budowlanego został właśnie w tym celu wprowadzony. Rozporządzenie zmieniające także nie ograniczyło zakresu samodzielnych funkcji w budownictwie, albowiem osoba posiadająca uprawnienia w ograniczonym zakresie nadal w tym zakresie je zachowywała. Powoływany przez skarżącego wyrok WSA w W. w sprawie VII SA/Wa 1192/07 potwierdza stanowisko Sądu I instancji, a nie kasatora. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.