II OSK 552/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. L. oraz Prokuratura Okręgowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 556/11 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. – R. K. w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr 113/11[...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 556/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i S. K. pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], położonej w miejscowości C., w gminie S. Jak wynika z załączonego projektu prace objęte wnioskiem dotyczą budowy zadaszonego tarasu i wymiany pokrycia i części konstrukcji dachowej. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożył Z. L., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem odwołującego się decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nadto narusza interes prawny strony, bowiem pozbawiła Z. L. prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zaś w trakcie postępowania administracyjnego nie dokonano właściwej oceny materiału dowodowego. Odwołujący się wskazał także, że w jego ocenie bezprawna zmiana sposobu użytkowania spornego budynku ma istotny wpływ na sposób korzystania z sąsiedniej działki stanowiącej jego własność. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że D. i S. K. złożyli w dniu 18 listopada 2010 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z pytaniem: "czy na przedmiotowej działce rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz czy na przedmiotowym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 23 grudnia 2010 r., znak: [...] stwierdził, że na działce inwestora nie stwierdzono prowadzenia lub wykonania żadnych samowolnych prac budowlanych, wobec żadnego z istniejących na działce obiektów nie nakazano także rozbiórki, a sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na mieszkalny została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Dalej Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, w tym braku: podpisu i pieczątki projektanta na stronie tytułowej, rysunkach projektu budowlanego i na oświadczeniu o zgodności wykonania projektu z przepisami; załączonych uprawnień budowlanych i zaświadczenia o przynależności do Izby Samorządu Zawodowego autora projektu; uprawomocnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; projektu zagospodarowania działki, (dla przedmiotowego zadania), wykonanego na aktualnej mapie zgodnie z przepisami. Inwestor uzupełnił powyższe, w określonym postanowieniem terminie i złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany do zatwierdzenia, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że złożony projekt budowlany zawiera oświadczenie osób go wykonujących o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, zatem inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu powyższe musiało, stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, że ze zgromadzonych akt wynika, że odwołujący się został na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiony o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i zapoznał się z materiałem dowodowym. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, pozyskując szereg stanowisk właściwych organów pozwalających na sprawdzenie zarzutów skarżącego zgłoszonych w trakcie postępowania, w tym: pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. z dnia [...] r. potwierdzające zgodność mapy, na której wykonano projekt zagospodarowania działki z mapą znajdującą się w zasobach Ośrodka oraz kolejne pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., potwierdzające zakończenie ostateczną decyzją sprawy związanej ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwestora, zatem zarzuty odwołującego się należy uznać za bezzasadne. Powyższą decyzję Z. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 29 marca 2011 r. doręczono mu zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2011 r., która zdaniem skarżącego zawiera błędne i sprzeczne uzasadnienie. Skarżący podniósł zarzut, że decyzję pierwszej instancji Starosta [...] wydał w dniu [...] r., natomiast skarżący dopiero w dniu 28 stycznia 2011 r. otrzymał od Starosty [...] pismo z dnia 13 stycznia 2011 r. informujące o możliwość zapoznania się w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie tego materiału. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w dniu 31 stycznia 2011 r., zapoznając się z treścią zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja, która została doręczona wnioskodawcy, a którą w dniu 2 lutego 2011 r. doręczono także skarżącemu. Powyższe okoliczność w ocenie skarżącego świadczą o naruszeniu art. 10 k.p.a., przez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto w ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i nie uwzględnia złożonych przez niego wniosków dowodowych. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 13 grudnia 2010 r., zażądał przeprowadzenia dowodu na okoliczność zgodności treści wniosku złożonego przez inwestorów w zakresie określenia przedmiotu inwestycji "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" z aktualnym stanem prawnym. W ocenie skarżącego z dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku jednoznacznie wynika, że jest to budynek inwentarski wykorzystywany na cele mieszkaniowe i nie ma dokumentu, który w sposób zgodny przepisami prawa dokonywałby zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Przystosowanie oraz użytkowanie tego budynku przez wnioskodawców jako mieszkalnego było wynikiem samowoli budowlanej, którą w ocenie skarżącego starają się oni zalegalizować. Dalej strona wskazała, że przedstawiony projekt był niekompletny, bowiem nie określono w nim granic działki budowlanej, obrysu i układów istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej już zabudowy terenów sąsiednich. Projekt został opracowany na mapie, gdzie istnieje zapis "granica sporna", w projekcie brak jest także, w ocenie strony skarżącej, układu uzbrojenia terenu, głównie sieci kanalizacyjnej. Skarżący wskazał, że jego zdaniem użyty zapis według istniejącego stanu - bez zmian - jest niezgodny ze stanem faktycznym gdyż do tej pory budynek ten jako inwentarski takiej sieci nie posiadał i nie posiada. Nadto dołączona do wniosku dokumentacja nazwana "Rzut piwnic - inwentaryzacja" jest niezgodna ze stanem faktycznym gdyż nie ujmuje znajdujących się tam wykonanych bez pozwolenia przez wnioskodawcę fundamentów pod planowaną budowę tarasu. Fundamenty te wykonano we wrześniu 2009 r., czym w ocenie skarżącego naruszono art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza art. 32 ust 1 pkt 4 a) Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji nie zweryfikowano w należyty sposób stanu faktycznego sprawy, gdyż dokonując wizji lokalnej nie ustalono, czy faktycznie inwestor rozpoczął prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego roboty budowlane, takie jak: przebudowa elewacji, wymurowanie ceglanych ścian, wybudowanie łazienki, schodów do piwnicy itd. zostały już wykonane bez żadnego pozwolenia co jest wyraźnie stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w protokole oględzin i kontroli z dnia 26 maja 2009 r., który to protokół znajduje się w aktach sprawy wraz z dokumentacją fotograficzną. Na załączonych fotografiach w opinii strony skarżącej wyraźnie widać jakie roboty budowlane zostały wykonane w stosunku do budynku zgłoszonego do legalizacji w 2007 r. Kończąc skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wznowił postępowanie dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, a decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na mieszkalny, a więc w ocenie strony zakończył postępowanie, którego w ogóle nie prowadzono. Dodatkowo w ocenie skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skażonej decyzji, że S. K. przedłożył wymagane dokumenty celem legalizacji samowoli budowlanej ocenione w trybie art. 80 k.p.a., skutkujące umorzeniem postępowania, jest jaskrawym przykładem naruszenia prawa gdyż, w sytuacji gdy uprawniony organ dowie się o samowoli budowlanej winien w toku prowadzonego nawet w innym zakresie postępowania ustalić wszystkie okoliczności sprawy, a w przypadku umorzenia tego prowadzonego wcześniej postępowania w innym zakresie, wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 556/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga Z. L. nie jest uzasadniona, pomimo zasadności niektórych podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem Sądu skarżący trafnie zarzucił, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a. Powiadomienie w trybie art. 10 §1 k.p.a. organ wysłał w dniu 13 stycznia 2011 r., skarżący otrzymał je 28 stycznia, tymczasem decyzja została wydana w dniu 20 stycznia 2011 r. Organ wydał zatem rozstrzygnięcie bez upewnienia się, czy wszyscy uczestnicy postępowania mieli realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Takie działanie organu zasługuje na dezaprobatę, gdyż narusza zasadę zapewnienia możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, wyrażoną w art. 10 § 1 in fine k.p.a. Działanie takie godzi również w obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do czego organ administracji zobowiązany jest z mocy art. 8 k.p.a. Przepis ten podkreśla również rolę organu w pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli. Z całą pewnością opisane wyżej działanie temu nie służy. Sąd podzielił zarzuty skarżącego co do tego aspektu postępowania przed organem I instancji zważył jednak, że wskazane uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w końcowym stadium postępowania przed organem I instancji. Skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu, od początku został powiadomiony o jego wszczęciu, korzystał z możliwości zgłaszania zarzutów i wniosków dowodowych. Organ zaś wnioski te uwzględnił, prowadząc m.in. postępowanie w celu wyjaśnienia kwestii granic nieruchomości inwestorów i skarżącego oraz zarzutu, że wniosek inwestorów dotyczy rozbudowy budynku użytkowanego w warunkach samowoli budowlanej. Wyniki tego postępowania zostały omówione w uzasadnieniach decyzji zarówno Starosty [...], jak i Wojewody [...]. Sąd podkreślił, że wyjaśnianie tych spornych kwestii odbywało się na podstawie dokumentów znanych Z. L., są to bowiem decyzja PINB w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oraz postanowienia sądu powszechnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżącego i inwestorów. W obydwu tych postępowaniach skarżący uczestniczył, znana mu jest treść tych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu powyższe dowodzi, że omówione wyżej uchybienia zasadom postępowania nie miały wpływu na jego wynik, skarżący bowiem czynnie w nim uczestniczył. Tymczasem zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. warunkiem wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Skoro zaś pomimo niezapewnienia udziału na pewnym etapie postępowania uczestnik miał możliwość zgłaszania wszelkich uwag, zarzutów i wniosków dowodowych, stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu nietrafny był zarzut nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ w sposób nie naruszający reguł wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania wyjaśnione zostały także wskazywane przez skarżącego kwestie spornej granicy, projekt został uzupełniony zgodnie ze wskazaniami organu. Sąd podkreślił, że rozbudowa dotyczy budowy tarasu od strony wewnętrznej działki, przebieg granicy między nieruchomościami inwestorów i skarżącego nie miał pierwszorzędnego znaczenia. W przekonaniu Sądu nietrafny był również wniosek skarżącego, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, to jest kwestii samowoli budowlanej budynku podlegającego rozbudowie. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego sprowadzają się do zarzutu samowoli budowlanej na nieruchomości inwestorów, polegającej na bezprawnej zmianie sposobu użytkowania budynku objętego wnioskiem w sprawie niniejszej. Tymczasem organ tę kwestię wyjaśnił, bowiem ustalił w organach nadzoru budowlanego, właściwych w kwestii samowoli budowlanej, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku obecnie mieszkalnego zostało ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie. PINB stwierdził, że zmieniony sposób użytkowania nie narusza przepisów prawa budowlanego, nie zagraża bezpieczeństwu, przeprowadzone prace budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Ostateczne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego przesądza zatem tę kwestię - organ architektoniczno- budowlany nie ma uprawnień, by kwestionować powyższe rozstrzygnięcie, co więcej jest zobligowany do przyjęcia, że budynek inwestorów, obecny sposób jego użytkowania nie jest dotknięty samowolą budowlaną. W przekonaniu Sądu trafna była też konstatacja organów w niniejszej sprawie, że budynek podlegający rozbudowie to budynek mieszkalny, użytkowany w granicach prawem przewidzianych. Wobec tego zarzut skarżącego, że organy nie wyjaśniły dostatecznie kwestii stanu prawnego budynku jest niezasadny. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, w istocie sprowadzają się do sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydanych w tamtej sprawie rozstrzygnięć. W niniejszym postępowaniu nie mogą one jednakże odnieść skutku. Dopóty bowiem, dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r. kończąca postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, potwierdzająca w istocie użytkowanie zgodne z prawem, brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorzy użytkują bezprawnie swój budynek jako mieszkalny. Decyzją tą związane są zarówno organy architektoniczno-budowlane, jak i sąd administracyjny. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.), zaś sprawa prowadzona w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku to zarówno sprawa odmiennej materii, jak i prowadzona przez zupełnie inne organy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Z. L., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 28 w zw. z art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w stosunku do "inwestora", który nie posiadał dokumentu pozwalającego na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny oraz rozpoczął przed wydaniem decyzji prace budowlane; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W ocenie skarżącego Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie uzupełnienia materiału dowodowego skoro wątpliwości dot. statusu budynku oraz istnienia bądź nie wystąpienia samowoli budowlanej mogły zostać usunięte wskutek analizy wnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Zdaniem Z. L. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skupił się na mniej istotnych aspektach sprawy takich jak rozgraniczenie nieruchomości, co nie miało wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, natomiast w kwestii najistotniejszej, a mianowicie przedmiotu decyzji jakim jest stan faktyczny nieruchomości, ogranicza swoje rozważania jedynie do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zostało ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu, że nie wskazuje ono żadnego dokumentu potwierdzającego, że budynek i podlegający rozbudowie to budynek mieszkalny, użytkowany w granicach prawem przewidzianych. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu wynika z błędnej interpretacji znaczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], która została wydana z naruszeniem prawa gdyż postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wznowił postępowanie dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, a tą decyzją [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na mieszkalny, a więc kończył tym postępowanie, którego w ogóle nie prowadzono. Skarżący wskazał, że w aktach znajduje się także pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], w którym odnosząc się do wcześniejszych postępowań dotyczących przedmiotowego budynku, Inspektor stwierdza, że umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na wniosek Pana K. Takiego wniosku brak jednak w aktach sprawy, a faktyczną przyczyną umorzenia były poważne błędy w prowadzonym postępowaniu wytknięte Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] zawarte w stwierdzeniu: "Jeżeli bowiem podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (poprzez wadę procesową powodującą wznowienie) to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może stosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem tutejszego organu sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja nr [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust 3 pkt. 1 Prawa budowlanego, co zostało zignorowane przez organ stopnia podstawowego. Nie można bowiem stosować wprost trybu postępowania określonego w art. 51 Prawa budowlanego do zmiany sposobu użytkowania budynku." Skarżący wskazał ponadto, że o treści decyzji nr [...], jako strona skarżąca nie został powiadomiony, nie doręczono mu także odpisu decyzji do dnia dzisiejszego. Zdaniem skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skażonej decyzji, że Pan S. K. przedłożył wymagane dokumenty celem legalizacji samowoli budowlanej ocenione w trybie art. 80 k.p.a., skutkujące umorzeniem postępowania, jest jaskrawym przykładem naruszenia prawa gdyż w sytuacji, gdy uprawniony organ dowie się o samowoli budowlanej winien w toku prowadzonego nawet w innym zakresie postępowania ustalić wszystkie okoliczności sprawy, a w przypadku umorzenia tego prowadzonego wcześniej postępowania w innym zakresie, wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Takie postępowanie winno wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, wskazać naruszenia prawa przez inwestora oraz określić sankcje za naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że powyższych czynności nie dokonano pomimo wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zaistniałej samowoli budowlanej. Skarżący podniósł też, że w skarżonej sprawie przedmiotem decyzji jest projekt rozbudowy budynku mieszkalnego w zakresie między innymi budowy zadaszonego tarasu. W aktach sprawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości znajdują się dowody, że inwestor rozpoczął już budowę poprzez wylanie fundamentów pod taras. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu. Wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszaniem prawa kwalifikowałaby się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący dodał, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzje przymiotu ostateczności. Skarżący wskazał, że w piśmie procesowym skierowanym do Sądu wnosił o zobowiązanie przez Sąd strony przeciwnej do dołączenia do akt sądowych całej dokumentacji związanej i poprzedzającej wydanie decyzji nr [...], uzasadniając znaczenie przeprowadzenia wskazanego dowodu, jednak dowodu w tym zakresie nie przeprowadzono oraz nie uzasadniono odmowy jego przeprowadzenia. Z. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł również Prokurator Okręgowy w S., podnosząc zarzut naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 §1 pkt 1a P.p.s.a. przez nie uwzględnienie wywiedzionej przez Z. L. skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, bowiem dotyczyła nie istniejącego de iure obiektu. W uzasadnieniu skargi Prokurator, podniósł, że nie sposób podzielić stanowiska i argumentacji Sądu. W ocenie skarżącego (brak jest bowiem jakiejkolwiek decyzji określającej przedmiotowy budynek jako mieszkalny), zaskarżona decyzja Starosty [...] dotyczy budynku, który formalnie nie istnieje jako budynek mieszkalny. Nieporozumieniem jest uznanie decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na mieszkalny, za decyzje statuującą przedmiotowy budynek jako mieszkalny, co w konsekwencji umożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Zdaniem Prokuratora w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r., Wojewoda [...] nie odniósł się do faktu, że przedmiotowy budynek jest formalnie inwentarsko-mieszkalnym, a nie mieszkalnym jednorodzinnym jak go określono w decyzji Starosty [...], co w niniejszej sprawie jest kwestią zasadniczą. Błąd ten powielił, nie uchylając decyzji Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podnosząc powyższe, Prokurator Okręgowy w S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wniesione przez Z. L. oraz Prokuratora Okręgowego w S. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zarzut naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Art. 28 ustawy Prawo budowlane składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, II FSK 1007/06 – LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż nie był przez Sąd I instancji stosowany, jak również Sąd I instancji nie miał obowiązku stosowania tego przepisu. Art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określa obowiązki organu administracji w związku z wydaniem zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił o wydanie zezwolenia na budowę polegającą na rozbudowę budynku. Obowiązki organu administracji związane z wydaniem pozwolenia na budowę określone zostały w art. 32 ust. 1 – 4a ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Nie można zgodzić się z zarzutem, że brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż budynek, który inwestor planuje rozbudować może być legalnie użytkowany, jako budynek mieszkalny. Dokumentem tym jest bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-mieszkalnego na budynek mieszkalny usytuowanego na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. K. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sytuacji, gdy organ stwierdził, iż budynek nadaje się do użytkowania i nie narusza obowiązujących przepisów prawa nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W takiej sytuacji, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie w sprawie należy umorzyć. W konsekwencji na podstawie tej decyzji nastąpiła legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu kasacyjnie i jeśli skarżący kasacyjnie się z nią nie zgadzał mógł ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sąd I instancji w psotępowaniu, w którym kontrolował decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł dokonywać decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego z akt sprawy nie wynika, by znajdowały się w nich dowody, które ????? wskazują na to, że inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową tarasu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji twierdził, że inwestor wykonał fundamenty 2009 roku. W aktach sprawy znajduje się jednak Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] roku stanowiące odpowiedź na pytanie Starosty [...]. Z treści tego pisma wynika, ze na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. K. nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych na zewnątrz budynku jak również na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden obiekt w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W oparciu o treść tego pisma organ administracji wydający powolnienie na budowę miał uzasadnione podstawy do przyjęcia, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nie było tym samym postaw do umorzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w S. W skardze kasacyjnej Prokurator podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wymienione w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego. Nie jest więc możliwe dokonanie oceny naruszenia jakiego przepisu postępowania przez organ administracji nie dostrzegł Sąd I instancji, bądź też dostrzegł ale niezasadnie uznał, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator powołał art. 10 K.p.a. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że Prokurator nie zarzucił Sądowi naruszenia tego przepisu. Prokurator stwierdził bowiem, że Sąd i instancji uznał, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na wynik postępowania. Następnie Prokurator stwierdził, że za nietrafne Sąd uznał zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, to jest samowoli budowlanej budynku podlegającego rozbudowie, bowiem kwestię tę rozstrzygnął organ nadzoru budowlanego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumenty mające wykazać, że brak jest decyzji określającej budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę jako budynek mieszkalny. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać oceny zasadności tych argumentów w skardze kasacyjnej powinien zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., bądź też, co najmniej art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Z tych to bowiem przepisów wynika dla organów administracji obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zarzut naruszenia tych przepisy nie został jednak w skardze kasacyjnej Prokuratora podniesiony. Niezależnie od powyższych argumentów stwierdzić należy, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że naruszenie przez organ administracji art. 10 § 1 K.p.a. było uchybieniem, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił bardzo szczegółową argumentację w tym przedmiocie (str. 6 uzasadnienia wyroku WSA). Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.