II SA/Wr 480/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych obejmujących wykonanie prostej konstrukcji reklamowej do wielokrotnego montażu siatki winylowej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. w oparciu o przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 17 października 2016 r. dokonanego przez W.W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych obejmujących wykonanie prostej konstrukcji reklamowej celem wielokrotnego montażu siatki winylowej o powierzchni ok. 62 m2 na ścianie budynku przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] AM-13) obręb Plac G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że północna i zachodnia elewacja budynku przy ul. [...] we W., usytuowane są w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu S. we W., przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 21 maja 2009r. (dalej zwany MPZP). Zgodnie z zapisami tego planu na terenie nim objętym, dopuszcza się lokalizowanie tablic reklamowych o powierzchni nie większej niż 4,5 m2 na elewacjach budynków, tym samym zgłoszona reklama o powierzchni ok. 62 m2 jest sprzeczna z zapisami MPZP. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł W.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż budynek przy ul. [...] we W. położony na działce nr [...] AM-13 obręb Plac G., znajduje się poza granicami planu, wobec czego decyzja organu jest wadliwa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, co następuje: Obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione przepisami art. 29 ustawy - Prawo budowlane. Wyżej powołane przepisy określają wyjątki od ogólnej zasady, zawartej w art. 28 tej samej ustawy, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje niedopuszczalność stosowania do nich wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko tych inwestycji, które zostały bezpośrednio wskazane przepisami art. 29 Prawa budowlanego, zaś realizacja pozostałych inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Większość inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlega obowiązkowi zgłoszenia. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Powyższe roboty budowlane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Na podstawie art. 30 ust. 2 tej samej ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jak stanowi art. 30 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast według art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw: pkt 1) jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; pkt 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że inwestor planuje na ścianie bocznej budynku przy ul. [...] we W., zamontowanie prostej konstrukcji reklamowej w celu wielokrotnego montażu siatki winylowej o powierzchni ok. 62 m2. Teren działki nr [...], AM-13, obręb Plac G., na której znajduje się przedmiotowy budynek, nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do przyczyny wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta W. wobec planowanej inwestycji, organ II instancji zważył co następuje: Analiza map i rysunków związanych z MPZP (szczególnie na Geoportalu), przeprowadzona przez tutejszy organ wykazała, że północna i zachodnia elewacja budynku, położonego na działce nr [...], AM-13, obręb Plac G., znajduje się na granicy MPZP a nie jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji w granicach MPZP. Jednakże przymocowana do kotw siatka reklamowa, będzie odstawać od lica budynku, przez co znajdzie się na obszarze objętym MPZP. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji - rozdział drugi tekstu MPZP obejmuje ustalenia dla całego obszaru objętego planem - a według § 5 pkt 6 tego rozdziału, dopuszcza się lokalizowanie tablic reklamowych o powierzchni nie większej niż 4,5 m2, na elewacjach budynków. Oznacza to, że zgodnie ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, należało utrzymać sprzeciw w mocy. Skargę na tę decyzję wniósł pełnomocnik W. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: • art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej kpa) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż północna i zachodnia elewacja budynku przy ul. [...] we W. są usytuowane w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu S. we W., przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 21 maja 2009r. (zwany dalej PZP) podczas gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy w postaci 4 wydruków z map Google, lex oraz ZGKiKM wynika wprost przeciwnie, tj. że przedmiotowy budynek nie jest objęty zakresem PZP, • art. 80 § 1 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż przymocowana do kotw siatka reklamowa będzie odstawać od lica budynku, przez co znajdzie się na obszarze objętym PZP podczas gdy organ obu instancji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, nie przeprowadziły żadnych obliczeń na powyższą okoliczność i nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w zakresie tego, iż konstrukcja reklamowa będzie umieszczona we wnęce budynku, nie wykraczając tym samym poza ściany zewnętrzne budynku, • naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie przez organ decyzji niezrozumiałej dla strony i zawierającej sprzeczności, co polega na wskazaniu w treści decyzji, że z jednej strony północna i zachodnia elewacja budynku przy ul. [...] we W. są usytuowane w granicach z drugiej, iż teren działki nr [...], AM-13, obręb plac G., na której znajduje się przedmiotowy budynek, nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powyższych uchybień procesowych organ : naruszył przepisy prawa materialnego, a to : • art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwana dalej UPB) poprzez jego zastosowanie podczas gdy teren działki, którego dotyczyło zgłoszenie budowy obiektów z dnia 13.10.2016r. nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta W. w sprawie nr [...] z dnia [...] r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sad sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowano przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do jej uchylenia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Należy tutaj zaznaczyć, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. W wyroku z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1010/11, publ. http://orzeczeniansa.gov.pl/doc/6FF3DB52F6) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabszą) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji "ewidencji" czy "zawiadomienia". Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określono skutki prawne podobne – identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego – decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co stanowi nowy jakościowo etap tego postępowania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robot budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Według art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 tejże ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw: 1) jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie inwestor planuje zamontowanie na ścianie bocznej budynku przy ul. [...] we W. przy pomocy kotw konstrukcji reklamowej w postaci siatki winylowej o powierzchni ok. 62 m2. Tymczasem według § 5 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu S. we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 21 maja 2009 r. dopuszcza się lokalizowanie tablic reklamowych o powierzchni nie większej niż 4,5 m2 na elewacjach budynków. Organ zasadnie przyjął, że przymocowana do kotw siatka reklamowa będzie odstawać od lica budynku, znajdującego się na granicy planu miejscowego przywołanego wyżej, przez co znajdzie się na obszarze objętym tym planem. Oznacza to, że zachodzi sytuacja przewidziana w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy w tym względzie zwrócić uwagę na fakt, że skarżący nie przedstawił w swoim wniosku aby sytuacja była odmienna. Jest oczywiste, że planowane kotwy nie są częścią (elementem) budynku, do którego i do działki na której jest posadowiony skarżący nie posiada tytułu prawnego, co związane byłoby z prawem wejścia na tę działkę. Nie bez znaczenia jest także wielkość projektowanej reklamy, albowiem przepis planu miejscowego dopuszcza tablicę reklamową o powierzchni nie większej niż 4,5 m2 na elewacjach budynków, co już wskazano wyżej, zaś skarżący planował powierzchnię znacznie większą bo około 62m2. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że reklama ta zwrócona byłaby całą swą powierzchnią w stronę terenu objętego planem i oddziaływała na sam teren wbrew zapisom planu miejscowego. W związku z tym skarżone decyzje nie naruszają prawa i dlatego skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.