II SAB/Gd 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M. R. i W. R. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku M. R. i W. R. z dnia 12 stycznia 2017 r., 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących M. R. i W. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. i W. R. wnieśli w dniu 16 maja 2017 r. skargę na bezczynność A. w udostępnieni informacji publicznej, zarzucając Spółce naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polegające na nierozpoznaniu w terminie sprawy z wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej, 2. art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo braku przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W skardze wniesiono o: 1. zobowiązanie A. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 12 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, 2. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenia Spółce grzywny w granicach określonych w art. 154 p.p.s.a., 4. zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. skierowanym do A. wniósł o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej dotyczącej infrastruktury przesyłowej składającej się na sieci elektroenergetyczne, zlokalizowane na nieruchomościach położonych w miejscowości K. (gm. S., pow. P., woj. M.), obejmujących działki o nr. ewidencyjnych [..]-[..] dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste o nr [..]. We wniosku pełnomocnik skarżących zażądał m.in. udostępnienia informacji publicznej obejmującej: 1/ wskazanie czy sieci elektroenergetyczne zlokalizowane na nieruchomościach stanowią własność spółki A., a w przypadku odpowiedzi negatywnej o wskazanie czy Spółce przysługuje jakikolwiek inny tytuł prawny do tych sieci elektroenergetycznych; 2/ wskazanie kiedy i na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) nabyła własność lub inny tytuł prawny do sieci elektroenergetycznych zlokalizowanych na nieruchomościach mandantów; 3/ wskazanie kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane sieci elektroenergetyczne zlokalizowane na nieruchomościach oraz przedstawienie wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, oddania do użytkowania lub późniejszej przebudowy sieci; 4/ wskazanie czy Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) posiadała i w jaki sposób wykazała posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznych, zgodnie z wymogami prawa budowlanego; 5/ wskazanie kiedy i w jaki sposób Spółka nabyła tytuł prawny do korzystania z nieruchomości mandantów, polegającego na eksploatacji zlokalizowanych na tych nieruchomościach sieci elektroenergetycznych; 6/ wskazanie kiedy i w jaki sposób Spółka, ewentualnie poprzednicy prawni Spółki (począwszy od dnia powstania sieci) nabyli tytuł prawny do korzystania z nieruchomości mandantów, polegającego na eksploatacji zlokalizowanych na tych nieruchomościach sieci elektroenergetycznych; 7/ wskazanie parametrów sieci elektroenergetycznych zlokalizowanych na nieruchomościach mandantów, poprzez określenie m. in, jej nr ewidencyjnego, wysokości napięcia, długości sieci, wszystkich innych elementów, w tym urządzeń infrastruktury składającej się na sieci elektroenergetyczne; 8/ wskazanie jakie działania podejmuje Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci elektroenergetycznych zlokalizowanych na nieruchomościach mandantów; 9/ wskazanie z jakiej części nieruchomości mandantów korzysta Spółka celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci elektroenergetycznych; 10/ wskazanie jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mandantów wiążą się z istnieniem na nich sieci elektroenergetycznych, w tym w szczególności: - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci elektroenergetycznych możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew, - wskazanie w jakiej minimalnej odległości od sieci elektroenergetycznych możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rolnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. We wniosku zażądano precyzyjnego określenia wszystkich dokumentów (aktów normatywnych, w tym m. in. decyzji, postanowień, protokołów, uzgodnień i in.) potwierdzających okoliczności, których dotyczą w/w zapytania, oraz przesłania kserokopii tych dokumentów. Wniosek został doręczony do siedziby Spółki w dniu 19 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. Spółka poinformowała, że udzielenie żądanej informacji nastąpi w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania pisma. Pomimo upływu tego terminu wniosek nie został rozpoznany. Skarżący powołując się na orzecznictwo twierdzą, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie tej ustawy, a w szczególności do czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazano na treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika konieczność niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej na wniosek, z maksymalnym termin na jego rozpatrzenie - 14 dni licząc od dnia złożenia wniosku. Przywołano przepisy art. 16 i 17 ustawy wywodząc, że żaden jej przepis nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, a takie działanie podmiotu zobowiązanego nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Według skarżących na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko organy władzy publicznej, ale także podmioty prywatne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, a do tego rodzaju podmiotów zaliczają się przedsiębiorstwa energetyczne, w tym także spółka A., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami publicznymi, a żądane przez pełnomocnika wnioskodawców informacje mają charakter informacji publicznej, co uzasadnia konieczność wniesienia skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę A. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o: 1/ odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.- z uwagi na brak wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 lub 4 p.p.s.a. oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p.), lub 2/ umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.- z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia informacji został zrealizowany, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, lub 3/ oddalenie skargi - z uwagi na to, że postępowanie organu nie naruszało prawa. Wniosek o udostępnienie informacji, zawarty w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 12 stycznia 2017 r. został zrealizowany poprzez przesłanie skarżącym wyjaśnień i dokumentacji wraz z pismami skierowanymi do pełnomocnika skarżących dnia 30 i 31 maja 2017 r. oraz w dniu 31 maja 2017 r. poprzez wydanie i przesłanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co czyni skargę bezprzedmiotową. Wykonanie czynności z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 13 par. 2 u.d.i.p. wynikało z czasu potrzebnego na odszukanie właściwej dokumentacji oraz informacji w obszernych zasobach Spółki oraz na ich skompletowanie. Spółka podała, że skarga na bezczynność wpłynęła do A. w dniu 19 maja 2017 r., po czym w dniu 25 maja 2017 r. została przekazana do Oddziału w P., którego działalności dotyczy. Przed jej wniesieniem skarżący nie wzywali do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, rozpatrywanej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, co wynika z 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność A., polegająca na nieudostępnieniu skarżącym, w trybie u.i.d.p., szeregu informacji oraz dokumentów, o których mowa w opisanym na wstępie piśmie skierowanym do spółki, z dnia 12 stycznia 2017 r. Z bezczynnością na gruncie tej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację, bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Natomiast bezczynność nie będzie miała miejsca, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie jest podmiotem zobowiązanym według u.i.d.p., albo złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, jak również gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu podmiotu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym. Kontrolując zasadność przedmiotowej skargi sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku. Sąd zaznacza przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiującego to pojęcie jako "każdą informację o sprawach publicznych". Uszczegółowienie tego pojęcia zawiera następnie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w sposób przykładowy wyliczając przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. W szczególności według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p. informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przytoczone na wstępie żądanie dotyczyło informacji publicznej związanej z funkcjonowaniem i zadaniami podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, który wykonuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Ta kwestia nie budzi wątpliwości sądu orzekającego w niniejszej sprawie ani utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do tego, że wezwana A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Sprawy bezczynności A. w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomościach stanowiących własność pytających oraz dokumentów z tym związanych, od lat były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i orzecznictwo w tym zakresie jest jednolite i utrwalone (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1874/14, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Spółka A. jest podmiotem, którego działalność podlega przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220), ponieważ jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy według sądu zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wykonywanych przez inny podmiot niż organy władzy publicznej oraz organy i podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2, 3, i 4 u.d.i.p. Odnosząc się do wniosków Spółki, poczynając od najdalej idącego żądania odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wskutek niewyczerpania środków zaskarżenia poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi sąd zaznacza, że w sprawach skarg na bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do dnia 1 czerwca 2017 r. nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. Jak przyjmowało jednolicie orzecznictwo sądowoadministracyjne skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i mogła być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Przepis art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia, ale ma to miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zmiana p.p.s.a. (m.in. art. 52 i art. 53) dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r. na warunkach określonych w art. 17 tej ustawy, przedstawionego stanowiska nie zmienia w odniesieniu do niniejszej sprawy bezczynności, w której zresztą skarga na bezczynność wniesiona została do sądu przed dniem 1 czerwca 2017 r. Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 i 17 u.d.i.p.). Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że częściowo żądana informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona po wniesieniu skargi, pismami z dnia 30 i 31 maja 2017 r., oraz wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z dnia 31 maja 2017 r. Tym samym na dzień orzekania przez sąd bezczynność podmiotu zobowiązanego już ustała. Wobec tego kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku, co oznacza brak podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Natomiast częściowe udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz co do pozostałych obowiązków, wynikających z art. 149 § 1a (stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należało wziąć pod uwagę, że zakres informacji był znaczny i szczegółowy, co uzasadniało przedłużenie terminu jej udostępnienia do dwóch miesięcy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o czym Spółka powiadomiła pełnomocnika wnioskodawców pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. Tym samym termin dla podjęcia czynności liczyć trzeba nie wcześniej niż od dnia 1 kwietnia 2017 r., a to oznacza, że wypełnienie obowiązków nałożonych u.i.d.p. pismami z dnia 30 i 31 maja oraz decyzją z dnia 31 maja 2017 r. nie nastąpiło z nadmiernym i rażąco naruszającym przepisy opóźnieniem. W tej sytuacji niecelowe i nieuzasadnione byłoby orzekanie przez sąd o grzywnie, czego strona skarżąca domaga się w skardze. Wniosek w tym zakresie sąd zatem oddalił. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona przez zobowiązanego po jej wniesieniu, na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od A. solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania, określając je na kwotę 597 zł. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1800), wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.