IV SA/Wr 188/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej P. na opinię D. Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od D. Kuratora Oświaty we W. na rzecz Gminy Miejskiej P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Rada Miasta P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy prowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60, zwanej dalej p.w.p.o.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Wskazana uchwała – jak wynika z § 1 – określała: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską P., a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez Gminę Miejską P. publicznych gimnazjów oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych przez gminę na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r.; 3) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską P., a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę od dnia 1 września 2019 r. Zgodnie zaś z § 2 cytowanego aktu, Publiczne Gimnazjum im. [...] w P. przy ul. [...] podlegało włączeniu do Szkoły Podstawowej Nr 1 w P. przy ul. [...] na następujących warunkach: 1) Szkoła Podstawowa Nr 1 w P. przy ul. [...] rozpocznie działalność z dniem 1 września 2017 r.; 2) kształcenie w klasie I Szkoły Podstawowej Nr 1 w P. przy ul. [...] rozpocznie się w roku szkolnym 2017/2018; 3) Publiczne Gimnazjum im. [..] w P. przy ul. [...] zakończy działalność z dniem 31 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że: ← w roku szkolnym 2017/2018 klasy I-VI szkoły podstawowej będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...], zaś klasy VII szkoły podstawowej oraz II i III gimnazjum, będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...] ← w roku szkolnym 2018/2019 klasy I-VI szkoły podstawowej będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...], zaś klasy VII, VIII szkoły podstawowej oraz III gimnazjum, będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...]; ← począwszy natomiast od roku szkolnego 2019/2020 klasy IV-VIII szkoły podstawowej będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...], zaś klasy I-III będą realizowały obowiązek szkolny w obiekcie przy ul. [...] Pismem z dnia 14 lutego 2017 r., nr SP.440.4.02.2017 powyższa uchwała, w trybie art. 208 ust. 1 p.w.p.o., została przesłana D. Kuratorowi Oświaty we W. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r., nr WRE.540.10.2017 organ nadzoru pedagogicznego, działając na podstawie art. 208 p.w.p.o., pozytywnie zaopiniował przedmiotową uchwałę jednakże pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu opinii zmian. Kurator oświaty podkreślił, że przedłożony w uchwale kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Miejską P. ustalony został z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 w zw. z art. 127 i art. 129 p.w.p.o. oraz art. 39 i art. 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., zwanej dalej u.p.o.), a także art. 17 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., zwanej dalej u.s.o.), z tym jednak zastrzeżeniem, że celowe byłoby przekształcenie Publicznego Gimnazjum w P. w ośmioklasową szkołę podstawową. Z analizy nadesłanych danych wynika bowiem, że budynek Publicznego Gimnazjum, jak i budynek Szkoły Podstawowej Nr 1 w P., spełniają wymogi pozwalające na uruchomienie w nich szkół podstawowych o pełnej strukturze organizacyjnej. W Szkole Podstawowej Nr 1 jest 12 sal lekcyjnych, zaś liczba sal lekcyjnych w budynku gimnazjum wynosi 11. Ponadto zastrzeżenia kuratora oświaty wzbudziła również odległość 820 m pomiędzy budynkami szkół. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ nadzoru pedagogicznego postanowił wydać warunkową opinię pozytywną w zakresie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę P. do nowego ustroju szkolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu na wskazaną opinię D. Kuratora Oświaty wniosła Gmina Miejska P. (zwana dalej stroną lub skarżącą) zarzucając jej naruszenie: ← art. 208 p.w.p.o., poprzez wydanie przez kuratora oświaty opinii warunkowo pozytywnej zamiast opinii pozytywnej albo opinii negatywnej, co wprowadziło zamieszanie i uniemożliwiło przeprowadzenie całego procesu przekształceń zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; ← art. 208 ust. 3 p.w.p.o., poprzez nie zawarcie, pomimo przewidzianego w tym przepisie wymogu, w treści opinii oceny zgodności z prawem zaproponowanych rozwiązań, jak i nie zawarcie oceny w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, gdyż wydana opinia ma lakoniczny charakter i stanowi swego rodzaju oświadczenie postulatywne a opiniujący, wskazując na bliżej niesprecyzowaną i uzasadnioną celowość, narzucił warunek przekształcenia Publicznego Gimnazjum w P. w ośmioklasową szkołę podstawową; ← art. 206 ust. 5 p.w.p.o., poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, że utworzona szkoła podstawowa w dwóch budynkach nie będzie miała pełnej struktury organizacyjnej, jak i budynki szkoły nie będą w bliskiej lokalizacji. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wydana opinia kuratora oświaty nie spełnia ustawowych wymogów, gdyż nie zawiera oceny zgodności z prawem zaproponowanych rozwiązań, jak i oceny w zakresie zapewnienia przez gminę możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. W takiej sytuacji jako wadliwa i niekompletna nie powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. W ocenie skarżącej, wadliwość kwestionowanej opinii wyraża się również w fakcie, że nie jest ona ani pozytywna, ani negatywna. Przepisy ustawowe nie przewidują zaś możliwości wydania opinii warunkowo pozytywnej. Odnosząc się do samej istoty postawionego warunku, strona podkreśliła, że dostosowując sieć szkół do nowych warunków zobowiązana była dążyć do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej, funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Zgodnie zaś z projektowaną siecią szkół zostanie zachowana pełna struktura organizacyjna, a odległość pomiędzy budynkami nie jest znaczna. Zwłaszcza, że poszczególne roczniki uczniów będą odbywać wszystkie zajęcia w roku szkolnym w jednej lokalizacji. Gmina dodała, że zaproponowane rozwiązania są optymalne i zyskały akceptację rodziców i większości radnych. Są również uzasadnione względami ekonomicznymi i demograficznymi. W świetle powyższych okoliczności skarżąca stwierdziła, że rada miejska nie miała podstaw do uwzględnienia wskazań zawartych w opinii kuratora oświaty, wydanej z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn strona wniosła o uchylenie w wydanej opinii ustalonego tam warunku i orzeczenie opinii z warunkowo pozytywnej na pozytywną, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczność opinii i zobowiązanie strony przeciwnej do wydania opinii pozytywnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zasadność wydanej opinii wskazując dodatkowo na przepisy stanowiące podstawę jej wydania. Kurator oświaty wskazał ponadto, że poczynione w dniu 11 kwietnia 2017 r. ustalenia potwierdzają jego znajomość rzeczy, a ich istota przeczy zarzutowi naruszenia art. 206 ust. 5 p.w.p.o. Podane przez stronę skarżącą dane są wadliwe i rozbieżne względem zweryfikowanych okoliczności faktycznych, które wskazują m.in., że odległość między oboma budynkami szkolnymi wynosi 130 m, liczba dzieci uczęszczających do klas pierwszych w latach 2017-2020 będzie systematycznie rosła zaś wbrew zapewnieniom strony w roku szkolnym 2017/2018 pracę straciło 4 nauczyciel. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Pismem z dnia 8 maja 2017 r. jednostka samorządu terytorialnego odniosła się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wskazując, że materiał dowodowy został przez niego pozyskany już po otrzymaniu skargi, co tym bardziej świadczy o wadliwości wydanej opinii, która jest niekompletna i nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów. Strona skarżąca ustosunkowała się również szczegółowo do uwag wizytatorów zawartych notatce służbowej z dnia 11 kwietnia 2017 r. stwierdzając m.in., że podana odległość między budynkami szkolnymi jest prawidłowa i wynosi 820 m, ilość urodzeń w danym roku nie jest równoznaczna z liczbą nowych uczniów z tego rocznika, zaś arkusz organizacyjny sporządzony w dniu 21 kwietnia 2017 r., a więc już po dokonanej wizytacji, nie przewiduje zwolnień żadnego z nauczycieli. Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2017 r. organ zaprzeczył jakoby poparcia swojego stanowiska miał szukać w ustaleniach dokonanych dopiero po wydaniu opinii i wywiedzeniu skargi. Dodatkowa wizytacja odbyła się zaś w celu rozważenia możliwości uwzględniania skargi we własnym zakresie, co wynikało wprost z obowiązujących przepisów proceduralnych. Wobec powyższego organ podtrzymał wszystkie swoje dotychczasowe wywody i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy działań organów administracji publicznej podejmowanych w związku z wprowadzeniem w życie nowego ustroju szkolnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 1 września 2017 r. Jednym z jego elementów jest proces dostosowania sieci szkół, który przebiega w dwóch zasadniczych etapach, z których tylko pierwszy jest istotny w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z art. 206 ust. 1 p.w.p.o., rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale tej określa się: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej; 4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16; 5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6; 6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. W przedmiotowej uchwale wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ponadto uchwała ta może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 3 – 4). Stosownie do ust. 5 tego przepisu, podejmując uchwałę organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Wskazana uchwała podlega następnie przekazaniu właściwemu kuratorowi oświaty, który zobowiązany jest ją zaopiniować w terminie 21 dni od dnia otrzymania (art. 208 ust. 1 i 2 p.w.p.o.). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 p.w.p.o., także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3 p.w.p.o.). Co istotne, opinia kuratora oświaty może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, a także ma wiążący charakter i nie służy od niej zażalenie. Jedynym zaś przewidzianym w ustawie trybem jej weryfikacji jest kontrola dokonywana przez sądy administracyjne po uprzednim wniesieniu skargi przez zainteresowany podmiot (art. 208 ust. 4 i 5 p.w.p.o.). Wynikające z powołanych przepisów czynności podejmowane przez kuratora oświaty w sprawie dostosowania sieci szkół i przedszkoli do nowego ustroju szkolnego niewątpliwie mają nadzorczy charakter. Stanowią bowiem jednostronne i władcze wkroczenie organu administracji rządowej w kompetencje jednostki samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, które stanowią jej zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Dlatego też opinię kuratora oświaty wydaną na podstawie art. 208 ust. 3 p.w.p.o. należało uznać za akt nadzoru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 437/17). Zakres uprawnień organu nadzoru pedagogicznego nie obejmuje jednak wyłącznie podstawowego kryterium nadzoru sprawowanego nad gminą jakim jest zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.), lecz odnosi się również do zagadnień wskazanych wprost w samej ustawie – Przepisy wprowadzające prawo oświatowe, którymi były ocena zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (o ile uchwała dokonywała zmian sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych). Skoro opinia kuratora oświaty jest szczególnego rodzaju aktem nadzoru nad działalności organów gminy, niewątpliwie musi ona spełniać wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności zaś powinna ona zostać szczegółowo uzasadniona, a więc musi zawierać wyczerpujące przedstawienie motywów, którymi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa, które – jego zdaniem – zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. D. Kurator Oświaty w zakwestionowanej w niniejszej sprawie opinii nie tylko nie stwierdził, aby przedstawiona mu uchwała naruszała jakikolwiek przepis prawny, lecz wskazał, że kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów został ustalony z zachowaniem wymogów ustawowych, przede wszystkim wynikających z art. 206 ust. 2 pkt 1 – 3 p.w.p.o. Zastrzegł on jednak, że uznaje za celowe przekształcenie Publicznego Gimnazjum w P. w ośmioklasową szkołę podstawową, za czym przemawiać miały wystarczające warunki lokalowe, a także odległość między budynkami szkół wynosząca 820 m. Sformułowany przez organ nadzoru pedagogicznego warunek nie został jednakże w żaden inny sposób uzasadniony. Nie można przy tym przyjąć za organem, że skoro skarżąca zrozumiała przyczyny warunkowego zaopiniowania podjętej uchwały, to nie było potrzeby rozwijania zaprezentowanego stanowiska. Rolą organu nadzoru jest bowiem takie uzasadnienie wydanego przez niego aktu, aby strona mogła nie tylko zrozumieć motywy jakimi kierował się organ, lecz również prześledzić prawidłowość zastosowanego rozumowania. Istotne jest przy tym zwłaszcza wykazanie przepisów prawa, jakie narusza podjęta uchwała wraz z przedstawieniem ich interpretacji, zwłaszcza jeśli budzi ona jakiekolwiek wątpliwości. W kontekście niniejszej sprawy oznaczało to więc konieczność nie tylko wskazania, że celowe byłoby przekształcenie gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową, ale także podania wszystkich argumentów przemawiających za tym przekształceniem wraz z powiązaniem ich z obowiązującymi przepisami prawa, które zostały naruszone przez rozwiązania zaprojektowane w uchwale przedstawionej do oceny. Zasadnie podnosi skarżąca, że za takie uzasadnienie nie mogły zostać uznane ustalenia organu poczynione po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, czy to w formie notatki zespołu wizytatorów z dnia 11 kwietnia 2017 r., czy też argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2017 r. Nawet jeśli były one wykorzystane wyłącznie na potrzeby oceny zasadności samej skargi i ewentualnej możliwości jej uwzględnienia przez organ we własnym zakresie (art. 54 § p.p.s.a.), powinny już uprzednio znaleźć się w treści opinii, nie zaś służyć jako argumenty na jej poparcie. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego przez skarżącą zarzutu, polegającego na przekroczeniu przez organ normy kompetencyjnej zwartej w art. 208 p.w.p.o. i wydaniu opinii warunkowej trzeba podkreślić, że nie był on zasadny. Jak bowiem wynika z ust. 4 tego przepisu, opinia kuratora może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Stosownie zaś do treści art. 210 ust. 2 i 3 p.w.p.o., jeśli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty przyjmuje się, że uchwała uzyskała opinię pozytywną, jeśli zaś organ stanowiący zmian tych nie uwzględnił przyjmuje się, że uchwała uzyskała opinię negatywną. Dlatego też samo wskazanie przez organ nadzoru, że wydaje opinię pozytywną warunkową, w świetle powołanych regulacji, nie stanowiło naruszenia art. 208 ust. 3 p.w.p.o. Oznaczało to bowiem, że warunkiem podtrzymania pozytywnej opinii jest uwzględnienie zaproponowanych zmian. Odrębna kwestią pozostaje jednak sam zakres tych zmian. Z opinii kuratora oświaty wynika bowiem, że za ich wprowadzeniem przemawiały względy celowościowe. Tym samym organ oparł swoją opinię nie tyle na kryterium naruszenia prawa, ile na kryterium oceny efektywności lub celowości działania organu stanowiącego gminy. Wykładnia art. 208 ust. 3 p.w.p.o., dokonana w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie pozwala jednak na domniemywanie innych kryteriów nadzoru ponad legalność. Tym samy wiążąca ocena kuratora oświaty zawarta w akcie nadzoru co do bardziej celowego (korzystnego) przekształcania gimnazjum w szkołę podstawową nie znajduje podstaw prawnych. Organ nadzoru pedagogicznego nie może bowiem zastępować organów samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań oświatowych, ani też narzucać im własnego stanowisko względem konkretnego ukształtowania sieci szkół publicznych na obszarze ich działania. Skoro edukacja publiczna stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, to wyłącznie te podmioty uprawnione są do podejmowania autonomicznych decyzji w tej sprawie, a jedynym kryterium ich oceny przez organ nadzoru może być zgodność z obowiązującym prawem. W przeciwnym razie naruszona zostałaby konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wynikająca z art. 16 ust. 2 oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 506/17). Reasumując, zaskarżona opinia kuratora oświaty, jako akt nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, winna być należycie uzasadniona, co oznacza że musi ona zawierać wyczerpujące przedstawienie motywów jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu oraz wskazywać przepisy jakich naruszenia dopuściła się jednostka samorządu terytorialnego przyjmując propozycję planowanej sieci szkolnej. Przedmiotowa opinia D. Kuratora Oświaty wskazanych warunków nie spełniała, gdyż na podstawie jej treści nie można było stwierdzić, dlaczego zaproponowana przez skarżącą uchwała okazała się wadliwa oraz jakie normy prawne zostały przez nią naruszone. Odnosiła się ona także do pozaustawowego kryterium celowości (efektywności), którego zastosowanie w niniejszej sprawie prowadziłoby do ukształtowania sieci szkolnej przez kuratora oświaty, który nie był jednak w tym względzie organem uprawnionym. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uchylić zaskarżoną opinię na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.