III SA/Kr 832/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi P. L. na Regulamin zwiedzania Państwowego Muzeum [...] wprowadzony zarządzeniem nr [...] Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. z dnia 17 grudnia 2014 r. postanawia: skargę odrzucić. Dyrektor Państwowego Muzeum [...] w O. Zarządzeniem nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. wprowadził Regulamin zwiedzania Państwowego Muzeum [...]. W § 3 pkt 7 wprowadzono zakaz wnoszenia broni, przedmiotów i środków mogących zagrażać życiu zdrowiu i bezpieczeństwu. W dniu 4 lipca 2017 r. do Sądu wpłynęła skarga P. L., w której zaskarżył on § 3 pkt 7 Regulaminu zwiedzania Państwowego Muzeum [...] wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Dyrektora Państwowego Muzeum [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z § 3 powołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej skargi jest § 3 pkt 7 Regulaminu zwiedzania Państwowego Muzeum [...]. Regulamin jest źródłem prawa zakładowego. W niniejszej sprawie regulamin stanowi załącznik do zarządzenia Dyrektora Muzeum nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r., które wydane zostało w ramach jego kompetencji do kierowania jednostką organizacyjną, czyli Muzeum [...] w O., a więc wyłącznie na podstawie władztwa zakładowego. Regulaminy "służą określaniu przesłanek, zasad i trybu podejmowania powtarzających się działań (w tym udzielaniu świadczeń) w ramach pewnych rygorów administracyjno-prawnych w stosunku do nie skonkretyzowanych z góry adresatów, którzy z mocy prawa albo i niekiedy z własnej woli pozostawać będą w określonym kompleksowo stosunku prawnym z administracją państwową". (K. Zalasińska Katarzyna, Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne) Regulamin jest aktem dwustronnie zobowiązującym i dwustronnie uprawniającym. Regulamin określa nie tylko prawa i obowiązki użytkowników, lecz także prawa i obowiązki zakładu względem użytkowników. Na podstawie wskazanych aktów prawa zakładowego muzeum może następnie podejmować akty władztwa zakładowego, polegające na możliwości wydawania poleceń użytkownikom (np. polecenie zwiedzania jedynie części udostępnionej dla zwiedzających) oraz stosowania wobec nich przymusu (np. w razie niezastosowania się do wskazanego polecenia). Możliwość podejmowania tych działań względem użytkowników związana jest z zapewnieniem tzw. wewnętrznego porządku funkcjonowania muzeum. Swoistą sankcją, możliwą do zastosowania w skrajnych przypadkach, jest wykluczenie użytkownika z zakładu, a więc usunięcie poza teren muzeum. Regulaminy przyjmowane w muzeach publicznych mogą dotyczyć wyłącznie stosunków między zakładem a jego użytkownikami związanych z korzystaniem z tego zakładu. Rozważenia zatem wymagało, czy zaskarżony regulamin może być kwalifikowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należało uznać, że skarga na regulamin, który nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, jest niedopuszczalna. Skoro bowiem zaskarżony regulamin nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie dokumentem skierowanym do nieskonkretyzowanych z góry adresatów i nie posiadają waloru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż uchwalenie regulaminu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w drodze zarządzenia Dyrektora Państwowego Muzeum. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę.