I OSK 2848/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1018/17 odrzucającego skargę J. K. na czynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie wydania informacji o przebiegu służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 5 października 2017 r. odrzucił skargę J. K. (dalej: "skarżący") na czynność Dyrektora Instytutu Pamięci Narodowej w [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wydania informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wydanej w trybie art. 13 a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm. – dalej w skrócie: "u.z.e.f."). W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji jego kontrolę przez takie sądy. Zaskarżona informacja nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego, nie nakłada też na niego żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Informacja nie ustala także, nie stwierdza, ani nie potwierdza określonych praw czy obowiązków skarżącego określonych przepisami prawa administracyjnego. Sama informacja nie wywołuje też określonych skutków prawnych, bo jest to przecież dowód (jeden z dowodów) podlegających ocenie. Skoro więc nie stanowi ona przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że treść czynności stanowiącej przedmiot skargi przekłada się na treść orzeczenia organu emerytalnego, Sąd podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, iż informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim może podlegać kontroli sądowej w postępowaniu przed sądem ale powszechnym. W razie bowiem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego o ostatecznym ukształtowaniu praw emerytalnych funkcjonariusza rozstrzyga co do istoty tamten sąd, który nie jest absolutnie związany treścią tej informacji. Sąd pierwszej instancji podał także, że art. 13a ust. 6 u.z.e.f., wyłączając stosowanie przepisów K.p.a. do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej quasi zaświadczeniem, wyłącza przewidzianą w art. 219 K.p.a możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że czynność polegająca na wydaniu informacji o przebiegu służby stwierdzającej, że emerytowany policjant pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego w sposób bezpośrednio rzutujący na zmniejszenie prawomocnie ustalonej już stosowną decyzją wysokości emerytury policyjnej, nie jest ani czynnością, ani też aktem z zakresu administracji publicznej określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a przez to nie podlega kognicji sądów administracyjnych; b) art. 32 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w stosunku do strony procesu (Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...]), która nie wydała zaskarżonej czynności, z racji zaskarżenia przez skarżącego czynności wydanej przez naczelnika Oddziałowego Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w [...] - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu i obrony praw przez właściwą stronę, tj. Naczelnika Archiwum; c) art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, w stosunku do której strona przeciwna (Naczelnik Archiwum) nie wniósł odpowiedzi na skargę. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie jak również o dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci odpowiedzi na odwołanie złożonej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na okoliczność przyjmowania przez organy emerytalne (zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów ubezpieczeń społecznych), że informacja o przebiegu służby wydana przez Instytut Pamięci Narodowej o świadczeniu służby na rzecz państwa totalitarnego wiąże ten organ). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.) oraz nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu informacja została wydana w trybie art. 13 a u.z.e.f. Skarżący wywodzi, że przedmiotowa informacja stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dlatego też podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z treścią art. 13 a u.z.e.f. na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13 a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wynika z art. 3 § 2 P.p.s.a., gdzie enumeratywnie i wyczerpująco wymieniono akty oraz czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, co do których wniesienie skargi jest dozwolone. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wyraża zamiar ustawodawcy objęcia kontrolą sądu administracyjnego prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Naczelny Sąd Administracyjny akcentował zarazem, że pojęcie "z zakresu administracji publicznej" rozumieć należy w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 14-15). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu informacja nie należy do czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pt 4 P.s.s.a. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącego w zakresie naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Informacja z 30 marca 2017 r. o przebiegu służby skarżącego nie jest bowiem władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Zaskarżona czynność ma charakter stricte informacyjny, stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Zatem dopiero decyzja organu emerytalnego podlega kontroli sądowej. Natomiast właściwym sądem dokonującym tej kontroli jest sąd powszechny. Sąd powszechny, podczas rozpoznawania istoty sprawy, będzie uprawniony do weryfikacji informacji z Instytutu Pamięci Narodowej w postępowaniu dowodowym. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 36/09 w którym wskazano, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN stanowi tylko i wyłącznie dowód z akt osobowych funkcjonariusza w postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości. Informacja, będąc tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym, w żadnym wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza. Rozstrzygnięciem władczym o indywidualnych prawach i obowiązkach byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL jest dopiero decyzja właściwego organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Co więcej, to właśnie w tym postępowaniu organ emerytalny przeprowadza postępowanie dowodowe i ocenia tym samym także urzędowe poświadczenie określonych faktów zawarte w informacji IPN. Jeśli decyzja organu emerytalnego zostanie zaskarżona, to o ostatecznym ukształtowaniu praw emerytalnych byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL można dopiero mówić po przeprowadzeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Należy podkreślić, że sąd powszechny nie ogranicza się w takim wypadku do kontroli decyzji organu emerytalnego z punktu widzenia jej legalności, jak ma to miejsce w przypadku kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Wręcz przeciwnie – sąd powszechny rozstrzyga merytorycznie co do istoty sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że w toku postępowania sądowego, z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, może nastąpić także weryfikacja informacji, o której mowa w art. 13a u.z.e.f. Z kolei w wyroku z 6 września 2016 r., sygn. akt III AUa 1618/14 Sąd Apelacyjny w Warszawie podniósł, że w toku postępowania sądowego z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, może nastąpić także weryfikacja informacji, o której mowa w art. 13a u.z.e.f. Dla oceny przez sąd zasadności obniżenia świadczenia emerytalnego byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL nieodzowne jest więc ustalenie stanu faktycznego mającego bezpośredni wpływ na ponowne ustalenie przez organ emerytalny świadczeń w tym zakresie. Sąd powszechny ma zatem obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji IPN. Wprawdzie do informacji, o której mowa w ust. 1 art. 13a u.z.e.f. nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to nie ma żadnych wątpliwości, iż w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych rozpoznającym sprawę w wyniku wniesionego odwołania od decyzji organu rentowego w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, sąd nie jest związany treścią zaświadczenia o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej - zarówno co do faktów jak i ich kwalifikacji prawnej. Oznacza to więc, że do jego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej w przedmiocie prawa do emerytury policyjnej i jej wysokości oraz dokonanie ich kwalifikacji prawnej pod ustalony stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 z ustawy 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, dalej: "ustawa o IPN") oddziałem Instytutu Pamięci kieruje dyrektor oddziału, a delegaturą Instytutu Pamięci - naczelnik delegatury. Dyrektora oddziału oraz naczelnika delegatury powołuje i odwołuje Prezes Instytutu Pamięci. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o IPN w oddziałach Instytutu Pamięci działają inne komórki organizacyjne wymienione w Statucie Instytutu Pamięci. Przepis art. 19 ustawy o IPN stanowi, że komórkami organizacyjnymi wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 kierują naczelnicy i kierownicy powoływani i odwoływani przez Prezesa Instytutu Pamięci. Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Statutu Instytutu Pamięci Narodowej w skład oddziału IPN w [...] wchodzi oddziałowe archiwum Instytutu Pamięci Narodowej. Z treści ww. przepisów wynika, że to dyrektor reprezentuje oddział Instytutu Pamięci Narodowej na zewnątrz i to on może być stroną postępowania. Oddziałowe Archiwum Pamięci Narodowej jest jedynie komórką organizacyjną w Instytucie Pamięci Narodowej, którą kieruje naczelnik. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] jako stronę postępowania. W konsekwencji powyższego, skoro właściwie uznano, iż stroną niniejszego postępowania jest Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia 54 § 2 P.p.s.a. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] przekazując bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie załączył na nią swoją odpowiedź. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7