II SA/Go 583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2013 r., nr XXX/172/13 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uchwałą z dnia 26 czerwca 2013 r., Nr XXX/172/13, powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.), uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej § 2 ust. 4 i § 4. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: – rażące naruszenie przepisu art. 90 f w zw. z art. 90 d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 §1 kpa poprzez wskazanie w § 4 uchwały, iż podstawą wypłaty pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest przedstawienie przez ucznia, rodzica lub opiekuna prawnego faktury, rachunku, dowodu wpłaty, biletu, kwitariuszy, a nadto poprzez wskazanie, iż wypłata stypendium następuje jako zwrot poniesionych wcześniej przez wnioskodawcę wydatków na podstawie zaświadczenia wystawionego przez odpowiedniego dyrektora szkoły, – rażące naruszenie 90 f u.s.o. poprzez wskazanie w § 2 ust. 4 uchwały ujętych procentowo sztywnych kwot miesięcznego stypendium szkolnego. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa, Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że Rada Miejska w § 4 uchwały wprowadziła - w sposób sprzeczny z art. 75 § 1 k.p.a. ograniczony katalog środków dowodowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 90 n ust. 1 u.s.o., wskazując jako dowody w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jedynie dokumenty, w tym faktury, rachunki, dowody wpłaty itp. Nadto w § 4 uchwały wskazano, że zwrot kosztów będzie realizowany na podstawie faktur, rachunków , dowodów wpłat, biletów, kwitariuszy wystawionych na ucznia, rodzica lub opiekuna prawnego. Powyższe uregulowania stanowią – w ocenie skarżącego Prokuratora - zawężenie możliwości realizowania wypłaty stypendium. Ponadto wskazanie przez Radę Gminy w § 2 ust. 4 regulaminu konkretnych, sztywnych miesięcznych kwot stypendium (wskazanych procentowo, co w przeliczeniu daje konkretną kwotę) przysługujących uczniom w zależności od dochodu na osobę w rodzinie ucznia spowodowało, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, zgodnie z którą w regulaminie winien być określony sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, że po zapoznaniu się z treścią skargi i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za zasadne zarzuty Prokuratora i uchwałą z dnia 17 lipca 2017 r., Nr XXXII/206/2017 wprowadził zmiany do uchwały. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę z tym, że cofa skargę w części dotyczącej § 4 uchwały jako niezasadną z uwagi na słuszne stanowisko sądów administracyjnych i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. Prokurator oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez użyte w art. 90 f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ). Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, narusza zasadę podziału kompetencji między organami, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 2 ust. 4 sama ustaliła jego wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Skoro przepisy uchwały zawierającej Regulamin pozostają w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 u.s.o. stwierdzone uchybienie, stanowiące niewątpliwie istotne naruszenie prawa, uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości., gdyż po wyeliminowaniu zapisów określających wysokość stypendium, nie zostałby zrealizowany w jakimkolwiek zakresie wynikający z tego przepisu obowiązek ustalenia sposobu ustalania wysokości stypendium. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez Radę uchwały zmieniającej z dnia 17 lipca 2017 r., Nr XXXII/206/2017. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości.