I OSK 368/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Krośnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 563/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Krośnieńskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Powiatu Krośnieńskiego na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 563/09, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego, stwierdził nieważność § 6 uchwały Rady Powiatu w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu krośnieńskiego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że Wojewoda Lubuski w skardze z dnia 27 lipca 2009r domagał się stwierdzenia nieważności § 6 powołanej uchwały. Podał przy tym, że stosownie do art.68 ust. 1 i ust.3 oraz art.67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako u.g.n.) przy sprzedaży nieruchomości właściwy organ (w tym przypadku zarząd powiatu) najpierw ustala wartość nieruchomości, a następnie zwraca się do rady o wyrażenie zgody na określoną bonifikatę. Rada podejmuje uchwałę, która powinna dotyczyć tylko wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty, bądź jej obniżenie, w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości, której wartość została oszacowana zgodnie z przepisami ugn. Za każdym więc razem zgoda rady musi mieć charakter indywidualny. Brak jest natomiast podstaw do wydawania w przedmiocie bonifikaty aktów o charakterze generalnym, odnoszących się do nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określonych w art.67 ugn. Oznacza to, że § 6 uchwały został wydany z istotnym naruszeniem powołanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprawdzie już nie obowiązuje, gdyż został uchylony uchwałą z dnia 28 marca 2007 r. nr VI/46/2007, jednakże może on mieć zastosowanie do sytuacji z okresu wcześniejszego. Dlatego stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie w pełni jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Krośnie Odrzańskim wniosła o umorzenie postępowania sądowego, wyrażając przekonanie, iż nie można orzec o stwierdzeniu nieważności, bądź niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli uchwała ta przed wydaniem wyroku została uchylona lub utraciła moc prawną. Alternatywnie Rada domagała się odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, gdyż organ nadzoru przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie pełnomocnik Rady wniósł ponadto o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, wskazując na uprzywilejowaną pozycję wojewody w stosunku do pozostałych skarżących, co stanowi- jego zdaniem- naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 90 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.- dalej w skrócie u.s.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu swego wyroku w pierwszej kolejności ustosunkował się do wniosku Rady Powiatu w Krośnie Odrzańskim o odrzucenie skargi, zwracając uwagę na to, że zgodnie z art.90 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w sprawach nadzoru nad działalnością powiatu nie stosuje się art.52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc organ nadzoru nie ma obowiązku poprzedzać swej skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Taka regulacja nie jest przejawem uprzywilejowania organu nadzoru, gdyż identyczne rozwiązania zawierają art.102 ustawy o samorządzie gminnym i art. 88 a ustawy o samorządzie województwa. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 (LEX nr 209129), samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną formą administracji publicznej. Państwo przekazuje istotną część zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego, po czym przez swoje organy sprawuje nad nim nadzór. Jednym z takich środków nadzorczych jest skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego. Dlatego pozycja prawna organów nadzoru nie jest i nie może być zrównana z pozycją osób, które są na ogólnych zasadach uprawnione do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego. Jeżeli zaś chodzi o zasadę przewidzianą w art. 32 Konstytucji, to była ona wielokrotnie rozważana przez Trybunał Konstytucyjny, który podkreślał, że zasada równości oznacza, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą (relewantną) powinny być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Takiej cechy nie ma w przypadku, gdy organ nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym, wnosi skargę w celu ochrony interesu publicznego i obowiązującego porządku prawnego. Szczególna pozycja organów nadzoru wynika nie tyko z powołanego art.90 a ustawy o samorządzie powiatowym (który odnosi się także do organów powiatu i związków), ale także z art. 81 ustawy, który nie ogranicza organów nadzoru żadnym terminem do złożenia skargi. Oznacza to, że nie można porównywać oraz z punktu widzenia zasady równości oceniać pozycji organów nadzoru i pozycji podmiotów prywatnych. Ustawodawca zasadnie bowiem zróżnicował sytuację prawną tych podmiotów. Z powyższych względów nie ma podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, gdyż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności omawianych przepisów. Z art.90 a ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że organ nadzoru nie ma obowiązku poprzedzać swej skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odmienne stanowisko wyraził wprawdzie WSA w Warszawie w przywołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu z dnia 7 października 2005r sygn. II SA/Wa 1121/05, ale pogląd ten jest odosobniony i nie zasługuje na poparcie, a ponadto orzeczenie to zostało uchylone cytowanym już postanowieniem NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim sprawie nie zachodzą też przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, gdyż zaskarżona uchwała (jej § 6) jako akt prawa miejscowego mogła w okresie obowiązywania stanowić podstawę ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości oraz ustalenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Tylko stwierdzenie nieważności eliminuje skutki jej zastosowania w całym okresie obowiązywania kwestionowanego przepisu § 6 uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje więc pogląd, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie oznacza jeszcze zbędności wyrokowania. Sąd I instancji, przechodząc do zarzutów skargi, stwierdził, że Konstytucja RP (art.169) i ustawa o samorządzie powiatowym rozróżniają organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Rada jako organ stanowiący powiatu uprawniona jest tylko do działań związanych ze stanowieniem prawa (art.9 ust.1) lub kontrolą (art.16 ust.1). Nie może ona natomiast podejmować czynności które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów na wykonawcze i stanowiące. W sprawach nieruchomości właściwemu organowi przysługuje prawo do ustalania ceny konkretnej nieruchomości, ewentualnie bonifikaty od tejże ceny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie jest kompletna i przesądza, że rada wyraża zgodę na udzielenie omawianej bonifikaty po przedstawieniu jej wniosku zawierającego cenę danej nieruchomości. Nie ma ona natomiast kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym), podejmowanych przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Oceny tej nie zmienia fakt dodania z dniem 22 października 2007r do ustawy o gospodarce nieruchomościami art.68 ust.3 a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art.68 ust.1,2 c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Przepis ten potwierdza bowiem tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez Radę. Mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka, ale zindywidualizowanych nieruchomości. Sąd I instancji dodał również, że zgodnie z art. 25 b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Do organu wykonawczego należy zatem bieżące gospodarowanie mieniem, czyli podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Natomiast organ stanowiący powiatu (art. 68 ust.1 u.g.n.) posiada wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty, w czym przejawia się realizacja zadań kontrolnych tego organu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że dopuszczenie możliwości wydania aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości pozbawia właściwy organ powiatu nadanego mu mocą art. 68 ust.1 u.g.n. uprawnienia do udzielania bonifikaty, a jednocześnie ogranicza jego możliwość wykonywania ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami powiatu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła Rada Powiatu w Krośnie Odrzańskim, reprezentowana przez dwóch radców prawnych. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi, bądź uchylenie wyroku i odrzucenie skargi. Domagała się także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Powyższemu wyrokowi Rada Powiatu w Krośnie Odrzańskim zarzuciła: 1) na podstawie art.174 pkt.2 ustawy "z dnia 25 lipca 2002 roku" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm."- dalej w skrócie P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt.3 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenia nieważności § 6 uchwały Rady Powiatu Krośnieńskiego nr [...] w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu, 2) na podstawie art.174 pkt.1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art.32 Konstytucji poprzez zastosowanie wskazanego przepisu art.90 a u.s.p. w sytuacji, kiedy narusza on konstytucyjną zasadę równości zawartą w art.32 Konstytucji: -art.193 Konstytucji poprzez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art.90 a u.s.p. z art.32 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy stwierdzili, że zgodnie z utrwalonym -ich zdaniem -orzecznictwem i piśmiennictwem nie można orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd powinien umorzyć postępowanie sądowe (B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006 Wyd. II i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 roku sygn. akt SA/Wr 96/92). Uzasadniając kolejny zarzut, kasatorzy wskazali, że podstawowym środkiem nadzoru nad działalnością powiatu jest, zgodnie z art.79 ust.1 u.s.p, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem. Niewykonanie w terminie wskazanego obowiązku skutkuje możliwością wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.81 ust.1 i 2 u.s.p. Takie uprawnienie organu nadzoru, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, należy jednak traktować jako pomocniczy, szczególny instrument nadzoru nad działalnością powiatu. Nadanie wojewodzie szczególnych uprawnień jest uzasadnione tylko w sytuacji, gdy korzysta on z możliwości wydania rozstrzygnięć nadzorczych, nie zaś w sytuacji szczególnej określonej w art.81 u.s.p., gdy korzysta on z możliwości zaskarżenia uchwały po upływie 8 lat, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji -w ocenie Rady—należy uznać, że przepis art.90 a w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów art.52 § 3 i 4 P.p.s.a. w sprawach wynikających z art.81 u.s.p. narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art.32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uprzywilejowanie wojewody w stosunku do innych skarżących. Skarga wojewody, wniesiona bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powinna zatem podlegać odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt.6 w zw. z art.52 § 4 P.p.s.a. Z tych względów, w ocenie kasatorów, uzasadniony jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej. Ich zdaniem powstała uzasadniona wątpliwość, co do zgodności art.90 a u.s.p. z art.32 Konstytucji RP. Zachodzi tym samym przesłanka z art. 193 Konstytucji RP, bowiem od odpowiedzi na wskazane pytanie zależy rozstrzygnięcie powyższej sprawy, gdyż w przypadku niekonstytucyjności art. 90 a u.s.p. skarga wojewody podlegać będzie odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, przed ustosunkowaniem się do podstaw przedmiotowej skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił kolejnego wniosku strony skarżącej o odroczenie rozprawy. Zaznaczyć również należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została uchwalona w dniu 30 sierpnia 2002 r. a nie jak podano w skardze kasacyjnej dnia 25 lipca 2002 r., a ponadto została ona opublikowana nie w Dzienniku Nr 153, poz. 1269 lecz. Nr 153, poz.1270. Dane wskazane przez kasatorów odnoszą się w rzeczywistości do innego aktu prawnego, a mianowicie ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowe było jedynie powołanie tytułu omawianego aktu prawnego, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 109 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Z treści tego przepisu wynika, że nie każde wydarzenie czy przeszkoda w obecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie zobowiązuje Sąd do jej odroczenia. Muszą to być zdarzenia i okoliczności nie tylko znane sądowi, ale jednocześnie o charakterze wyjątkowym i nagłym. Do takich należeć może choroba pełnomocnika, ale dopiero wówczas, gdy jest to przeszkoda, której- na przykład z uwagi na nagłość zachorowania- nie można przezwyciężyć. W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosków o odroczenie rozprawy, choroba jednego z pełnomocników nie była zdarzeniem nagłym, gdyż trwała od pewnego czasu. Za usprawiedliwioną nie można też uznać nieobecności w rozprawie drugiego pełnomocnika z uwagi na udział w uroczystości związanej z rozpoczęciem roku szkolnego dziecka. Okoliczność ta nie jest bowiem w omawianym znaczeniu ani nadzwyczajnym zdarzeniem ani przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Nie było zatem żadnych przeszkód do podjęcia przez profesjonalnych pełnomocników stosownych działań organizacyjnych celem zapewnienia stronie rzeczywistej jej reprezentacji na rozprawie. Osobisty udział pełnomocnika w rozprawie nie jest jedyną możliwą formą obrony (reprezentacji) interesów strony na rozprawie. Powtarzające się przypadki niemożności wzięcia udziału w rozprawie powinny prowadzić do rozważenia przez stronę możliwości zmiany pełnomocnika. Natomiast sam pełnomocnik może ustanowić swego substytuta procesowego. Na brak możliwości skorzystania z takiej instytucji we wniosku nie powołano się i w żaden sposób nie wykazano czy nie uprawdopodobniono braku takich możliwości. Uznając, że w niniejszej sprawie warunki określone w art. 109 P.p.s.a. nie zostały spełnione, Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze uregulowania zawarte w art.7 P.p.s.a. i art. 45 ust.1 Konstytucji nakazujące rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Przechodząc do zarzutów kasacyjnych, trzeba na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art.183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego, z wyjątkiem przypadków nieważności postępowania, niezachodzących w niniejszej sprawie, wyznaczony jest zatem podstawami kasacyjnymi, które muszą być sformułowane i należycie uzasadnione przez samego kasatora. Przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest przede wszystkim wytyk odnoszący się do art.161 § 1 pkt.3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie złamał tego przepisu, gdyż w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiły żadne zdarzenia mogące skutkować jego bezprzedmiotowością. Także uchylenie przed wniesieniem skargi § 6 uchwały Rady Powiatu w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu krośnieńskiego nie czyniło zbędnym wydania wyroku w tej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna odstąpiono już od poglądu prezentowanego w powołanym przez kastorów wyroku NSA z dnia 24 marca 1992r syg.akt SA/Wr 96/92 (OSP 1993, nr 7, poz.149).Obecnie- na co bezbłędnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie wyklucza merytorycznego orzekania przez sąd w takiej sprawie, a ponadto, iż inne skutki prawne wywołuje wyeliminowanie z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego, a inne aktu normatywnego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 marca 2005r sygn. akt OSK 1290/04 (LEX nr 189170), podkreślając, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Poprzednio podobne zapatrywania prezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r sygn. W 5/94 (OTK 1994,cz.II, poz.44), a także w uchwale z dnia 14 lutego 1994r sygn. K 10/93 (OTK 1994, cz.I, poz.7), w której stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Poglądy te podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Z powyższych względów WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie nie uwzględnił wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasadnie ocenił zgodność z prawem zaskarżonej do niego uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej normy. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.161 § 1 pkt.3 P.p.s.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut odnoszący się do art.90 a u.s.p. w zw. z art.32 Konstytucji RP. Skarżący wytknął bowiem Sądowi I instancji złamanie zasady równości na skutek niewłaściwego zastosowania wyłącznie art.90 a u.s.p. Nie zawarł przy tym dostatecznie jasnych i precyzyjnych wywodów prawnych pozwalających na ustalenie, że to właśnie w wyniku zastosowania tego konkretnego przepisu ustawy o samorządzie powiatowym w ogóle mogło dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Ma to istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać zaskarżone orzeczenie tylko pod kątem tych przepisów, które zostały w skardze powołane jako naruszone. Nie może natomiast domniemywać intencji strony i uzupełniać lub w inny sposób korygować sformułowanych przez nią podstaw kasacyjnych. Zauważyć ponadto należy, że art.90 a u.s.p. stanowi, że " W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art.52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.Y.Nr153, poz.1270)". Przepis ten wyłącza zatem stosowanie art.52 § 3 i 4 P.p.s.a. do wszystkich skarg na uchwały organów samorządu powiatowego i rozstrzygnięcia nadzorcze. Odnosi się on zatem do wszystkich skarżących a nie tylko organów nadzoru. Z tego między innymi względu o sprzeczności samego art.90 a u.s.p. z art. 32 Konstytucji RP nie może być mowy. Odmienny tryb wnoszenia skarg w zakresie obowiązku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia wynika bowiem nie z art. 90 a u.s.p., lecz z tego, że ustawodawca wymóg taki w art.87 u.s.g. odniósł tylko do skarg powszechnych, a obowiązku takiego ani w tym ostatnim przepisie ani w innych przepisach ustawy nie przewidział w przypadku skarg składanych przez organy nadzoru. Ponadto przewidziana w art.32 Konstytucji zasada równości polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, co w przypadku skarg wnoszonych przez omawiane grupy podmiotów w sposób oczywistych nie ma miejsca. Skargę powszechną może bowiem złożyć każdy kto uważa że uchwała (zarządzenie) organu jednostki samorządu terytorialnego narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie. Inny natomiast cel przyświeca organom nadzoru, które- jak trafnie zaakcentował Sąd I instancji- wnosząc skargi, działają na rzecz ochrony interesu publicznego i obowiązującego porządku prawnego. Omawiany zarzut jest całkowicie chybiony również z innych względów. Autorzy skargi kasacyjnej, kwestionując dopuszczalność zastosowania przez sąd administracyjny przepisu, ich tylko zdaniem, niezgodnego z Konstytucją, nie zauważają nawet, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją ma Trybunał Konstytucyjny. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności mającego zastosowanie w sprawie przepisu z Konstytucją (np. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2010r sygn. akt I OSK 1186/09 -https.cbois.nsa.gov.pl i z dnia 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98 -"Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84 oraz SN z 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00 -LexPolonica. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis jest sprzeczny z Konstytucją RP, to w przypadku przepisów wykonawczych do ustawy, sąd administracyjny może odmówić zastosowania takiego przepisu lub przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z ustawą lub Konstytucją (art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102, poz. 643). W przypadku przepisów ustawy, sąd administracyjny ma tylko tę drugą możliwość, nie ma natomiast prawa odmówić ich zastosowania. Jeżeli sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji, to ma obowiązek ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.193 Konstytucji. Jeszcze raz podkreślić należy, że o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności danego przepisu decyduje sąd, gdy uzna, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Takie stanowisko Sądu I instancji nie zamyka skarżącemu drogi kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ocenę sądu administracyjnego w tym zakresie strona może kwestionować przez wniesienie skargi konstytucyjnej a nie w drodze skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.