I SA/Wa 873/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej I. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości w P., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci [...] ha [...] m2 gruntów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. H. W. w dniu 8 lutego 1988 r. złożyła do Urzędu Miasta w Z. wniosek o przyznanie rekompensaty za gospodarstwo rolne pozostawione przez J. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączona została m.in. kopia orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddziału [...] z [...] sierpnia 1945 r. L. dz. [...], z którego wynika, że J. K. pozostawił w H., woj. [...] gospodarstwo rolne o obszarze [...] ha, zabudowane domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym. Dnia 16 października 2008 r. I. D. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości w H., woj. [...], w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, domu mieszkalnego o 6 pokojach, drewnianego, parterowego, zabudowań gospodarczych i młyna wodnego. H. W. i I. D. w dniu 6 sierpnia 2014 r. zwróciły do Wojewody [...] o włączenie nowych dokumentów, do prowadzonej sprawy o realizacji prawa do rekompensaty, pozyskanych z [...] Centralnego Państwowego Archiwum Nr [...] dnia 30 czerwca 2014 r., z których wynika, że J. K. był właścicielem [...] ha [...] m2 gruntów w P. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 j.t.) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 8 października 2014 r. organ I instancji zwrócił się do H. W. i I. D. o wskazanie czy nieruchomości pozostawione przez J. K. w postaci gospodarstwa rolnego o obszarze [...] ha, zabudowanego domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym i [...] ha [...] m2 gruntów w P. były nieruchomościami odrębnymi. H. W. i I. D. pismem z dnia 24 października 2014 r. poinformowały, że nie jest im wiadome by nieruchomości te były nieruchomościami odrębnymi. H. W. zmarła dnia 30 grudnia 2014 r. w W. Wobec śmierci wnioskodawczyni w prawa strony wstąpił jej następca prawny W. W. Organ I instancji stanął na stanowisku iż wniosek H. W. i I. D. z dnia 6 sierpnia 2014 r., obejmujący nieruchomości będące własnością J. K., a położone w P., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci [...] ha [...] m2 gruntów, został złożony po terminie wyznaczonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. Organ wskazał na rozporządzenie Ministra Sprawa Wewnętrznych o zniesieniu gmin wiejskich C., S., T. i W., utworzeniu gminy wiejskiej H. oraz zmianie granic gmin wiejskich w powiecie [...], województwie [...] z dnia 20 marca 1929 r. (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 1929 r., poz. 224, Nr 22) zgodnie z którym lasy o nazwie P. włącza się do nowoutworzonej gminy wiejskiej H. Organ wskazał również na "Skorowidz miejscowości Rzeczypospolitej Polskiej z oznaczeniem terytorialnie im właściwych władz i urzędów oraz urządzeń komunikacyjnych" Wydawnictwa Książnicy Naukowej Przemyśl-Warszawa (ok. 1931 r.) z którego wynika, że poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej istniały dwie odrębne miejscowości – H., gm. H., pow. [...], woj. [...] i P. gm. H., pow. [...], woj. [...]. Organ podkreślił, ze z zaświadczenia Centralnego Państwowego Archiwum [...] Nr [...] dnia 30 czerwca 2014 r. wynika, że w gminie H. były miejscowości P. i miejscowość H. oraz, że dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w P. pochodzą z księgi hipotecznej Nr [...] dotyczącej działki Nr [...] oraz z księgi hipotecznej Nr [...] przedstawiającej plan części P. Reasumując organ stwierdził, ze W. W. i I. D. w terminie wskazanym w ww. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. złożyli wyłącznie wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez J. K. w H., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci gospodarstwa rolnego o obszarze [...] ha, zabudowanego domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym, natomiast kolejny wniosek został złożony do Wojewody [...] w dniu 6 sierpnia 2014 r. i dotyczył odrębnej nieruchomości pozostawionej przez J. K. w P., pow. [...] woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci [...] ha [...] m2 gruntów. Organ przypomniał, że sprawie rozpatrzenia wniosku obejmującego nieruchomość w postaci gospodarstwa rolnego o obszarze [...] ha, zabudowanego domem mieszkalnym o 6 pokojach, drewnianym, parterowym, zabudowaniami gospodarczymi i młynem wodnym, Wojewoda [...] prowadzi odrębne postępowanie pod sygn. [...] i w dniu [...] maja 2014 r., zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., wydał postanowienie, w którym pozytywnie ocenił zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i wezwał wnioskodawców do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty oraz do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej przez J. K. w H., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości w P., pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci [...] ha [...] m2 gruntów – Minister Skarbu Państwa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest ustalenie czy wniosek stron z dnia 6 sierpnia 2014 r. należy zakwalifikować jako niedopuszczalne rozszerzenie pierwotnego wniosku czy, jak twierdzą strony zgłoszenie nowych wniosków dowodowych w toczącym się postępowaniu, celem wykazania rzeczywistej powierzchni pozostawionego gospodarstwa rolnego (nieruchomości). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pierwotny wniosek z dnia 16 października 2008 r. dotyczył "nieruchomości położonej w H., powiat [...], województwo [...] o powierzchni [...] ha na którą, składają się: grunty rolne o powierzchni [...] ha oraz grunty zabudowane następującymi budowlami: dom mieszkalny, sześć pokoi, zabudowania gospodarne, młyn wodny, inwentarz żywy. Obecnie jest to [...]. Właścicielem tej nieruchomości był J. K. (...)". Natomiast pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Strony wniosły o "włączenie do sprawy nowych dokumentów z [...] Centralnego Państwowego Archiwum. Z treści ich wynika, że J. K. był właścicielem [...] ha [...] m2 gruntów w P.". Organ odwoławczy powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r. (IV CSK 278/11): "Graniczące z sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia w jednej księdze wieczystej, obowiązuje bowiem reguła "jedna księga - jedna nieruchomość". Organ odwoławczy wskazał, ze wyodrębnienie gruntów następuje w razie założenia dla nich indywidualnie ksiąg wieczystych, choćby należały do jednego właściciela. Zgodnie z nadal aktualnym wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1970 r., II CR 361/70, OSNC1971, nr 6, poz. 97, wpisanie nabytych działek do dwóch ksiąg wieczystych decyduje, że stanowią dwie nieruchomości. Gdyby żadna z nieruchomości gruntowych nie miała księgi wieczystej, to o prawnym wyodrębnieniu nieruchomości z otaczającej ją powierzchni ziemskiej decydowałaby wola właściciela i z reguły grunty te stanowiłyby jedną nieruchomość. Jeżeli zaś każda z dwóch sąsiadujących nieruchomości ma własną księgę wieczystą, to nawet nabycie ich przez jednego właściciela nie powoduje, że stają się jedną nieruchomością (tak J. Ignatowicz (w:) F. Błahuta [i in.], Kodeks cywilny..., 1.1; szerzej o tym S. Rudnicki (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego..., 2003, s. 180; E. Gniewek (w:) Kodeks cywilny, t. 1, Komentarz do art. 1-534, red. E. Gniewek, Warszawa 2004 r. Organ stwierdził, ze nawet jeśli wiele nieruchomości sąsiadujących ze sobą stanowi pewnego rodzaju całość gospodarczą (np. gospodarstwo rolne) to przedmiotem samodzielnego obrotu prawnego, są nieruchomości wyodrębnione w ramach ksiąg wieczystych, a nie ich pewna ilość, nawet sąsiadujących ze sobą i należących do tego samego właściciela. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem stron, że położenie przedmiotowych gruntów daje "asumpt do twierdzenia, że grunty te wchodziły w skład jednego gospodarstwa rolnego (stanowiły jedną nieruchomość) i winny być traktowane całościowo". Zdaniem organu II instancji znajdujące się w aktach sprawy dowody wskazują jedynie na fakt, że miejscowości H. oraz P. były miejscowościami sąsiednimi. Nie jest to jednak jednoznaczne z powyższym twierdzeniem strony. Minister Skarbu Państwa podkreśli, ze opisane wyżej rozszerzenie wniosku dokonane zostało więc już po złożeniu wniosku z dnia 16 października 2008 r. Modyfikowanie pierwotnego wniosku - jego rozszerzanie, było możliwe wyłącznie w terminie do jego złożenia określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. (sygn. I SA/Wa 95/12), że "przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą 31 grudnia 2008 r. Wszelkie roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają". Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie przez Organ całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące: uznaniem, że grunty położone w P. o powierzchni [...] ha [...] m2 oraz grunty o powierzchni [...] ha położone w H., stanowiły odrębne nieruchomości, ponieważ dla gruntów o powierzchni [...] ha [...]m2 prowadzono księgę wieczystą o numerze [...], w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest księgi wieczystej (lub chociażby wzmianki o jej numerze) prowadzonej dla gruntów o powierzchni [...] ha położonych w H., natomiast ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika wprost, iż w Centralnym Państwowym Archiwum [...] odnaleziono wyłącznie dokumenty dotyczące gruntów o łącznej powierzchni [...] ha [...]m2 stanowiących własność J. K., przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż w powyższym archiwum brak jest dokumentacji dotyczącej innych nieruchomości pozostawionych przez J. K. na terenie powiatu [...], co daje asumpt do twierdzenia, ze grunty o powierzchni [...] ha położone w H. oraz grunty o powierzchni [...] ha [...] m2 stanowiły w rzeczywistości jedną nieruchomość w ramach prowadzonego przez J. K. gospodarstwa rolnego, dla której prowadzona była tylko jedna księga wieczysta, i tym samym złożone przez Skarżącą w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego dokumenty z Centralnego Państwowego Archiwum [...] nie powinny być potraktowane jako nowy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożony po upływie ustawowego terminu, lecz jako zgłoszenie nowych wniosków dowodowych celem wykazania rzeczywistej powierzchni gruntów pozostawionych przez J. K., w ramach pierwotnie złożonego wniosku; pominięciem istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy faktu, iż z treści zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż w odniesieniu do gruntów pozostawionych przez J. K. o powierzchni [...] ha [...]m2 wskazywane dwie lokalizacje określające ich położenie, tj. H. oraz P. są tożsamym miejscem położenia nieruchomości, niezależnie od tego, iż posługiwano się nazewnictwem dwóch lokalizacji (H. to miejscowość położona w P.), co stanowi podstawę do stwierdzenia, iż grunty o powierzchni [...] ha oraz grunty o powierzchni [...] ha [...]m2 stanowiły w rzeczywistości jedną nieruchomość. art. 76 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuprawnione nieuwzględnienie przez Organ faktu, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych tj. zaświadczenia z Centralnego Państwowego Archiwum [...], wynika, iż J. K. pozostawił na terenie powiatu [...] wyłącznie grunty o powierzchni [...] ha [...]m2, którego bezpośrednim następstwem było uznanie, że grunty te stanowiły odrębną od wskazanej we wniosku nieruchomość. Dokument ten stanowi zaś dowód tego co zostało w nim urzędowo poświadczone i Organ przy braku dowodów przeciwnych nie był uprawniony do odmowy wiarygodności tego dokumentu. art. 78 §1 w zw. z art. 61 §1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez organ, iż pismem z dnia 6 sierpnia 2014r. Skarżąca dokonała nieuprawnionej modyfikacji złożonego uprzednio wniosku (wskazanie kolejnej nieruchomości po upływie terminu ustawowego), w sytuacji gdy z treści tego wniosku wynika wprost, iż Skarżąca wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentów w ramach pierwotnego wniosku celem wykazania rzeczywistej powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem, wskazując następnie na wezwanie organu I instancji, iż nie jest jej wiadomo, aby grunty o powierzchni [...] ha oraz grunty o powierzchni [...] ha [...]m2 stanowiły nieruchomości odrębne. Uznanie zaś przez Organ, że wniosek o przeprowadzenie dowodu stanowił modyfikację pierwotnego wniosku dokonaną po upływie ustawowego terminu był nieuprawniony, tym samym Organ zastosował w ramach przedmiotowego postępowania niedopuszczalną w postępowaniu administracyjnym prekluzję dowodową. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku zgłoszonego do wymienionego dnia należało dołączyć dokumenty wymienione w art. 6 przedmiotowej ustawy. W przypadku niespełnienia wymogów zawartych w ust. 1-3 ww. artykułu wojewoda zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6) Roszczenie o dokonanie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługuje z mocy samego prawa podmiotom wymienionym w treści ustawy, po spełnieniu warunków w niej wymienionych, natomiast decyzja wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3 i art. 8 ma charakter deklaratoryjny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to strona określa przedmiot tego żądania. Zgodzić zależy się z organem, ze skarżąca mogła modyfikować, w tym rozszerzać wniosek co do zakresu nieruchomości, jednakże tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą. Wszelkie roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają. Istota sprawy polega na tym czy Organ winien uznać tak jak twierdzi skarżąca, że wniosek złożony w dniu 6 sierpnia 2014 r. odnoszący się do nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 stanowi modyfikację wcześniej złożonego wniosku, a właściwie jest to wniosek dowodowy zgłoszony celem wykazania rzeczywistej powierzchni gruntów pozostawionych przez J. k., czy też jest to nowy odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, gdyż dotyczy innej nieruchomości niż wskazane wcześniej grunty. Przy czym to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności z których wywodzi skutki prawne, a więc w tym wypadku, wykazania okoliczności , że nieruchomość o pow. [...] ha wchodziła w skład nieruchomości o po. [...] ha [...] m2. Należy zauważyć, ze Organ nie wezwał strony do wykazania w sposób nie budzący wątpliwości tej okoliczności, a trzeba pamiętać, ze decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwość nie została wykazana. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń strony, które nie zostały uprawdopodobnione, lecz stanowią w istocie dowolną interpretacje dowodów. Jednakże zgodzić należy się ze skarżącą, że Organ administracji nie dokonał wnikliwej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów. Organ administracyjny ma obowiązek przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów i to zarówno w kontekście pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Tak więc reasumując Organ nie odniósł się do treści dokumentów nadesłanych przez Ambasadę Rzeczpospolitej Polskiej w [...] (np. opinia Wydziału Agrarnego zawiera opis obszaru [...] ha.) oraz w kontekście tych dokumentów do dokumentów zgromadzonych w postępowaniu obejmującym gospodarstwo o pow. [...] ha. ( w tym protokół z 24 lipca 1945 r. podpisany przez J. K.) oraz do twierdzeń strony w odniesieniu do wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów. Ponadto należy pamiętać, ze rozpatrzenie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny jest możliwe dopiero po wyczerpaniu wszystkich możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych. Organ ma obowiązek wszechstronnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, całościowo wyjaśnić sprawę i wydać decyzję przekonywującą pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyły art. 7 kpa, 77 kpa oraz 80 kpa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia wydane zostały bez przeprowadzenia pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.