II FSK 1451/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 889/17 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 889/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 i art. 54 § 1, § 3 - 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), poprzez błędne uznanie, iż w przedstawionym stanie faktycznym zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynność egzekucyjną, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.); co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedstawionym stanie faktycznym, organy egzekucyjne prowadziły postępowanie egzekucyjne w sposób budzący zaufanie do organów administracji, w sytuacji braku przeprowadzenia pogłębionej analizy wniesionej skargi, co doprowadziło do wydania postanowienia sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa; 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 11 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organy egzekucyjne nie naruszyły zasady przekonywania i zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, pomimo sformułowania uzasadnienia prawnego w oparciu o dowolnie wybraną przez organy linię orzeczniczą Sądu Najwyższego, oraz braku wyjaśnień przesłanek jakimi kierował się organ pomijając korzystne dla skarżącej orzecznictwo, z którego wynika, że zaskarżone przez stronę czynności mają charakter czynności egzekucyjnych; 4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organy egzekucyjne nie naruszyły zasady prawdy materialnej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na odosobnionym i jednostkowym poglądzie judykatury wyrażonym w postanowieniu Sądu Najwyższego pozostającego w sprzeczności z przepisami prawa, jak i ugruntowaną w tym zakresie linią orzeczniczą oraz abstrahując od poglądów doktryny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 5) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organy nie naruszyły zasady legalizmu odstępując od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy pomimo, iż organ powinien mieć świadomość, że zaskarżona czynność jest czynnością egzekucyjną, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości. Na podstawie art. 176, art. 185, art. 188 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddalaniu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Organ uznał, że złożenie wniosku o wpis w dziale IV księgi wieczystej hipoteki przymusowej w celu zabezpieczenia zobowiązań skarżącej z tytułu podatku VAT wraz z odsetkami nie stanowi czynności egzekucyjnej, w konsekwencji nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie złożonej skargi na czynność egzekucyjną. Organ powołał jako podstawę rozstrzygnięcia m. in. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej kwestionują ocenę Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organu, że złożenie wniosku o wpis w księdze wieczystej hipoteki przymusowej nie stanowi czynności egzekucyjnej, w konsekwencji uznał, że prawidłowo organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Według art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z kolei, przez środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych rozumie się m. in. egzekucję z nieruchomości (art. 1a pkt 12 tiret 13 u.p.e.a.). Według art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie nie może być wszczęte m. in. wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Dokonując oceny zasadności wyroku Sądu I instancji należy zwrócić uwagę na przepisy Działu II Rozdziału 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Egzekucja z nieruchomości (art. 110 – 113). Zgodnie z art. 110c § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przystępuje do egzekucji administracyjnej z nieruchomości przez zajęcie nieruchomości, zgodnie zaś z § 2 art. 110c u.p.e.a. zajęcie następuje przez wezwanie zobowiązanego, aby zapłacił egzekwowaną należność pieniężną wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztami egzekucyjnymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zobowiązanemu wraz z wezwaniem doręcza się odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Równocześnie z wysłaniem wezwania zgodnie z § 2 - 2b, organ egzekucyjny składa do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej wniosek o wpis o wszczęciu egzekucji lub o złożenie tego wniosku do zbioru dokumentów wraz z odpisem tego wezwania (§ 3). Zajęcie nieruchomości jest dokonane z chwilą doręczenia wezwania zgodnie z § 2 - 2b, z tym że odpowiednio dla zobowiązanego, małżonka zobowiązanego i innego podmiotu, na który przeniesiono prawo własności nieruchomości, którym nie doręczono wezwania, jak też w stosunku do osób trzecich, nieruchomość jest zajęta z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej lub złożenia wniosku organu egzekucyjnego do zbioru dokumentów wraz z odpisem wezwania, z zastrzeżeniem § 5 (§ 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze opisaną wyżej procedurę rozpoczęcia egzekucji z nieruchomości, oraz treść art. 1a pkt 2 u.p.e.a. nie można uznać, aby wniosek o wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej zmierzał do zastosowania środka egzekucyjnego, zatem nie może być uznany za czynność egzekucyjną. W żaden bowiem sposób wpis hipoteki przymusowej nie warunkuje przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Przede wszystkim nie taka jest istota i cel hipoteki przymusowej. Hipotekę przymusowa regulują przepisy art. 109–1112 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1107 ze zm.) – dalej jako: "u.k.w.h." Z art. 109 ust. 1 u.k.w.h. wynika, że wierzyciel, którego wierzytelność jest stwierdzona tytułem wykonawczym, określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym, może na podstawie tego tytułu uzyskać hipotekę na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Ponadto hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie m. in. decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna. Takimi przepisami szczególnymi są art. 35 § 2 pkt 1 lit. a–g O.p. Można ją uzyskać także na podstawie zarządzenia zabezpieczenia określonego w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo zarządzenia zabezpieczenia określonego w ustawie z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 425). Dla skutecznego ustanowienia hipoteki przymusowej istotne są następujące kwestie: a) wymogi dotyczące treści administracyjnego tytułu wykonawczego (doręczonej decyzji administracyjnej – tu podatkowej); b) zakres kognicji sądu wieczystoksięgowego. Zagadnienia te były przedmiotem wielokrotnych wypowiedzi Sądu Najwyższego. Wyrażono w nich pogląd (postanowienia SN: z 10.02.2011 r., IV CSK 349/10, LEX nr 846602; z 5.10.2011 r., IV CSK 606/10, LEX nr 1129158; z 17.11.2011 r., IV CSK 20/11, LEX nr 1147771; z 12.10.2012 r., IV CSK 104/12, LEX nr 1232620), że kognicja sądu wieczystoksięgowego wynikająca z art. 6268 § 2 k.p.c. ogranicza się tylko do badania treści formy wniosku, dołączonych do niego dokumentów i treści księgi wieczystej. Nie obejmuje zaś badania, czy na podstawie tytułu wykonawczego została wszczęta egzekucja, czy zachowano wymagania postępowania podatkowego (tryb postępowania), w szczególności czy dołączony do wniosku o wpis hipoteki tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanemu z pouczeniem o przysługującym mu prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego), aczkolwiek wśród dokumentów stanowiących załączniki do wniosku musi znajdować się dowód doręczenia decyzji organu podatkowego. Jest tak dlatego, że hipoteka przymusowa nie zmierza do zaspokojenia wierzyciela i nie warunkuje wszczęcia egzekucji, a sąd wieczystoksięgowy nie jest sądem egzekucyjnym. Hipoteka jest środkiem zabezpieczenia, a nie środkiem egzekucyjnym (zob. art. 1a pkt 12 u.p.e.a.). Oznacza to, że nieaktualne są poglądy Sądu Najwyższego wyrażone w tej mierze w postanowieniach: z 20.05.1998 r., II CKN 782/97, LEX nr 50743; z 23.06.2005 r., II CK 92/05, LEX nr 180869. Nie jest on także zatem uprawniony do oceny, czy decyzja podatkowa jest ważna, czy nieważna, jak to wynikałoby z uchwały SN z 27.11.1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985/8, poz. 108 i uchwały SN (7) z 30.09.1992 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993/3, poz. 25. (Babiarz S., Dauter B., Hauser R. Kabat A., Niezgódka-Medek M., Rudowski J. Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. XI. WKP 2019). Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że złożenie wniosku o wpis hipoteki przymusowej nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 994/17; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ egzekucyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bowiem złożona przez stronę skarga nie dotyczyła czynności egzekucyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w tym w szczególności przedstawił analizę charakteru prawnego wniosku o wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej i wyjaśnił dlaczego wniosek ten nie może być uznany za czynność egzekucyjną. Sąd I instancji przedstawił dwa stanowiska jakie ukształtowały się w orzecznictwie sądowym co do uznania bądź nieuznania wniosku o wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej za czynność egzekucyjną. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wskazując, które z nich jest właściwe, wyjaśnił w sposób dostateczny racje takiego właśnie wyboru. W uzupełnieniu wywodu Sądu I instancji w tym zakresie należy stwierdzić, że w sytuacji, w której ustawodawca sformułował jednoznaczną definicję czynności egzekucyjnej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co najmniej dyskusyjne jest powoływanie się na poglądy wyrażana na gruncie innej ustawy, i oparte na nieprecyzyjnym, nieznanym ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu "szeroko pojętego postępowania egzekucyjnego". Odnosząc się do zarzutu, że Sądowi I instancji umknęła kwestia nieprawidłowego objęcia zakresem hipoteki przymusowej świadczeń ubocznych należy zauważyć, że kwestia ta wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., i nie mogła być przedmiotem merytorycznej wypowiedzi Sądu. Odnośnie zarzutu niezastosowania w sprawie art. 7a K.p.a. należy wskazać, że w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. (wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 609/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wyżej przedstawionych wywodów, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 7a K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy.