II SA/Wa 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2016 r., 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wskazując na art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 . poz. 1167), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2016 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał co następuje. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministerstwa Obrony Narodowej o udostępnienie informacji o łącznych kosztach jakie poniesiono w związku z organizacją spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r., poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, strony umowy/usługodawcy. Dodatkowo Stowarzyszenie żądało udostępnienia raportu jaki został przekazany Premier RP, o którym mowa w tym artykule: [...].Po otrzymaniu decyzji odmownej, Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że informacje o kosztach poniesionych w związku z organizacją Szczytu NATO, który odbył się w dniach [...] lipca 2016 r. w Warszawie, zostały zamieszczone w Sprawozdaniu Końcowym [...] w 2016 r. które, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w § 10 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. (M.P. poz. 261), Przewodniczący wyżej wymienionego Zespołu, przedłożył Pani Prezes Rady Ministrów w dniu 8 sierpnia 2016 r. Przedmiotowe Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych i zgodnie z ust. 3 zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Po odłączeniu załączników, Sprawozdanie jest dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone" i podlega ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 ww. ustawy . Polemizując z zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, Minister wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym, jego ramy wyznaczone są przepisami ustaw, które z poszanowaniem zasad Konstytucji zawierają ograniczenia w dostępie do informacji (art. 31 Konstytucji dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności). Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, pozbawia możliwości udostępniania tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt K 3/21 podkreślił, iż pierwszą przyczyną, dla której prawa jednostki mogą być ograniczone jest w szczególności wzgląd na potrzeby bezpieczeństwa i obronności kraju. Zgodnie z art. 4 i art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne mogą zostać udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy (osobie uprawnionej zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności), i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Udostępnienie informacji niejawnych osobie niespełniającej wskazanych powyżej warunków jest nieuprawnione i stanowi naruszenie zasad postępowania z informacjami niejawnymi. Informacje niejawne, to — w myśl art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych — informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Wystarczającą przesłanką uznania określonych informacji jako informacji niejawnych, jest istnienie prawdopodobieństwa (ewentualność), że ujawnienie określonej informacji spowoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo będzie z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie [...] kwestionuje zasadność zaklasyfikowania informacji jako niejawnych. W myśl art. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych za nadanie klauzuli tajności odpowiedzialna jest osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Osoba uprawniona do podpisania dokumentu, dokonując klasyfikacji informacji winna kierować się postanowieniami art. 5 tej ustawy i zawartymi w nim definicji poszczególnych klauzul tajności. Dokonania oceny zasadności nadania klauzuli podjąć się mogą wyłącznie podmioty merytorycznie zajmujące się określonymi kwestiami. Przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaklasyfikowanie informacji jako niejawnych (w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych) jest wobec tego wystarczającym powodem odmowy udostepnienia żądanej informacji. Dlatego, uwzględniając powyższe, organ powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej zarzuciło naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbył daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej; art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnie, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego; art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "poufne", poprzez nieprawidłową wykładnie, prowadzącą do uznania, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informacje "poufne"; art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "zastrzeżone", poprzez nieprawidłową wykładnie, prowadzącą do uznania, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informacje "zastrzeżone", art. 8 Kpa, w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "poufne" oraz "zastrzeżone", art. 11 Kpa, w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "poufne" oraz "zastrzeżone". W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści - art. 134 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego, rozpoznając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, uznać należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno przedmiot wniosku o udostepnienie informacji publicznej, jak i organ do którego wniosek ten strona skarżąca skierowała, spełniają kryteria przedmiotowe oraz podmiotowe umożliwiające rozpatrzenie sprawy przez organ na zasadach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zagadnienie nie jest także przedmiotem sporu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota sprawy sprowadza się do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania spraw z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 Kpa i dlatego na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi też na tym etapie spełniać wymogów formalnych. (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14). Natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - zobowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. W razie gdy organ władzy publicznej odmawia udostepnienia żądanej informacji publicznej, to zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej, (patrz wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3111/12; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Natomiast do takiej decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 2 omawianej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci braku podpisu (orzeczenia NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 1002/ 09 oraz orzeczenie WSA sygn. akt II SA/Wa 2167/14 z dnia 16 grudnia 2014 r.). Podobnie uważa także S. S. w Komentarzu LEX/el 2003, odnoszącym się do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zawierał podpisu. Został on przesłany do organu drogą elektroniczną, jednakże nie zawierał także podpisu elektronicznego. W szczególności fakt podpisania podpisem elektronicznym przez Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy nie konwaliduje braku podpisu pod wnioskiem inicjującym całe postępowanie. Zatem przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie w formie decyzji, a zatem w formie przewidzianej w Kpa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przed wydaniem decyzji w trybie określonym w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister Obrony Narodowej powinien zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 Kpa. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie tego wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skoro organ obowiązku tego nie dochował i po rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w istocie rozpatrzył wniosek dotknięty wadą w postaci braku podpisu wnioskodawcy. Wniosek taki nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, zakończonego decyzją administracyjną (porównaj: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328). Dlatego decyzja organu z dnia 3 października 2016 r. jak i zaskarżona decyzja organu z dnia 17 listopada 2016 r., utrzymująca w mocy rozstrzygniecie obarczone wyżej opisaną wadą, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2) Kpa. Ponownie rozpatrując niniejszy wniosek, przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wezwie Stowarzyszenie do podpisania przedmiotowego wniosku, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.