II OSK 2460/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 180/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 180/16 oddalił skargę K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni nr [..] z dnia 9 września 2014 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami na działce nr [..] KM 44 przy ul. [..]. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr [..] Prezydent Miasta Gdyni po rozpoznaniu wniosku K.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą KNJ K. Z., na podstawie art. 80 ust. 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami na działce nr [..] KM 44 przy ul. [..]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [..] KM 44 znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana, Muchowskiego i Kępa Oksywska, uchwalony uchwałą nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 22 kwietnia 2005 r., nr 38, poz. 745). Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organ właściwy wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Prezydent stwierdził, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami planu, bowiem działka nr [..] położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 019 MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa. Część tej działki to tereny wyłączone z zabudowy - do zagospodarowania w formie zieleni przydomowej, rekreacyjnej, a zatem inwestycja polegająca na realizacji punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami jest niezgodna z tym zapisem. Ponadto w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza się lokalizacje lub działalność, których uciążliwość na granicy działki mogłaby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej. Jak ustalił organ, działka znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi Oksywie wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr U 96 decyzją z dnia 16 lipca 1987 r. Rozpatrując odwołanie K.Z. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że ustaliło na podstawie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP), że teren planowany pod inwestycję jest zlokalizowany przy ul. [..] (działka nr [..], obręb 0002) w Gdyni. Przedsięwzięcie polegać będzie na realizacji punktu skupu złomu stalowego i kolorowego (np. miedź) oraz makulatury, szkła i plastików. Przewidywana średnia ilość skupu złomu miesięcznie to ok. 50 ton. Powierzchnia działki wynosi 0,1138 ha i na tej powierzchni będzie prowadzona działalność związana ze skupem złomu. Podczas realizacji przedsięwzięcia planuje się postawienie kontenera socjalno-biurowego o pow. 10 m2, pięć kontenerów zadaszonych przeznaczonych do magazynowania odpadów oraz wagę najazdową i platformową o wymiarach 1 m x 1 m. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana, Muchowskiego i Kępa Oksywska, uchwalonego opisana uchwałą nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2005 r. Organ odwoławczy powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo wskazał, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy), analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia (art. 47 ustawy), czy też uzgodnień z art. 48 ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, LEX 489569). Jak ustalił organ odwoławczy, z uchwały nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana, Muchowskiego i Kępa Oksywska oraz jej załącznika graficznego - części rysunku planu działka nr [..] położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 0.19 MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa. Charakteryzując funkcję "usługi" dla terenów zabudowy mieszkaniowej w § 2 ust. 2 uchwały podano, że "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej" - to usługi o nieuciążliwym charakterze. Definiując ten rodzaj usług podano m.in., że mają to być usługi, które nie będą powodować wytwarzania dużej ilości odpadów, których gromadzenie narusza estetykę środowiska mieszkalnego. Jak stwierdził organ, realizacja punktu zbierania złomu i innych odpadów łączy się z gromadzeniem dużej ilości odpadów, co będzie naruszać estetykę środowiska mieszkalnego. Zatem planowane przedsięwzięcie winno być uznane za "usługi zakłócające funkcję mieszkaniową" w rozumieniu postanowień § 2 ust. 2 uchwały o planie. Ponadto, jak wynika z rysunku planu, ok. 40% działki nr [..] to "tereny wyłączone z zabudowy - do zagospodarowania w formie zieleni przydomowej, rekreacyjnej". Według organu planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami planu dla tej części działki. Skoro bowiem plan zakłada funkcję zieleni przydomowej, rekreacyjnej dla tej części działki, to wyklucza realizację funkcji usługowej na tej części nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z KIP, cała działka miałaby być wykorzystana dla zamierzonej realizacji punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami. Już tylko z tych względów zamierzone przedsięwzięcie uznano za niegodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących występowania w bliższym lub dalszym sąsiedztwie działki nr [..] usług realizujących podobną funkcję jak zamierzona przez inwestora organ odwoławczy wskazał, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji orzekające w sprawie miały obowiązek zbadać zgodność planowanej inwestycji z planem, a nie faktycznym stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [..] przy ul. [..] w Gdyni zwolniło organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, K. Z. wskazał na: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznej analizie stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie w swoich rozważaniach ustaleń zawartych w KIP opracowanej przez niezależny podmiot dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na standardy jakości środowiska i zasady kształtowania i zagospodarowania terenu zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz polegające na odmowie zbadania sprawy po kątem faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu skarżącego; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez uznanie, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzgodnień administracyjnych wymaganych w tym przepisie. W ocenie skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący nie precyzuje konkretnie i indywidualnie tego, czy na obszarze będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, mogą być realizowane przedsięwzięcia w postaci skupu złomu i gospodarowania odpadami. W związku z tym, w celu rozstrzygnięcia tego czy planowane przez skarżącego przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami planu należało rozważyć to, czy prowadzenie punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami w zakresie deklarowanym przez skarżącego stanowi świadczenie usług zakłócające funkcje mieszkalne w rozumieniu uchwały nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdym z dnia 23 lutego 2005 r. Według skarżącego organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły analizy sprawy w tym zakresie, naruszając przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego. Pominięto fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajdują się inne podmioty z branży przemysłowo - techniczno - budowlanej, a zabudowa przemysłowo - techniczna dominuje nad funkcją mieszkalną na wskazanym obszarze. Według skarżącego planowane przedsięwzięcie nie zakłóca funkcji mieszkalnych w rozumieniu postanowień obowiązującego planu miejscowego. Ukształtowanie i zagospodarowanie działki nie spowoduje utrudnienia w dostępie do budynków mieszkalnych. Przedsięwzięcie nie wiąże się z natężonym ruchem pojazdów, z nadmiernym hałasem, ani wytwarzaniem dużej ilości odpadów. Praca skupu będzie odbywać się tylko w dni robocze, poza godzinami od 22.00 do 6.00. Działka, na której jest planowany skup złomu jest odgrodzona pasem zieleni, a same odpady będą przechowywane w kontenerach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 180/16 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę K.Z.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia, do tego rodzaju przedsięwzięć zaliczono punkty zbierania lub przeładunku złomu. Wobec zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej wymagane było uzyskanie dla tego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej. Sąd wyjaśnił, że skarżący przedłożył wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganą przepisami art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy kartę informacyjną przedsięwzięcia (KIP) zawierającą jego charakterystykę i uwarunkowania niezbędne do oceny całej inwestycji zgodnie z celem ustawy. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Jednakże, i do tego sprowadza się istota sprawy, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Ze względu na to, że planowana inwestycja nie należy do katalogu zwolnionych z obowiązku wykazania zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły ocenę przedsięwzięcia w zakresie zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem. Sąd wskazał, że trafnie wywodzi SKO odwołując się do doktryny i orzecznictwa, że z postanowienia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy został on uchwalony, jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienia obowiązującego planu mają charakter wiążący dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwencją zaś stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zwolnienie organu prowadzącego postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (zob. też K. Gruszecki, Komentarz do art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/el. 2013). Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek wobec braku zgodności z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 196/13; z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11; z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1240/11) Także zwrócił uwagę, że po stwierdzeniu sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwolniony jest organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11; z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12) Sąd wyjaśnił, że organ dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji. Ustalenie, że występuje sprzeczność z postanowieniami obowiązującego planu nie może budzić wątpliwości. Zatem takie ustalenie winna poprzedzać wnikliwa analiza i interpretacja całokształtu postanowień planu, zarówno jego postanowień ogólnych, jak i postanowień szczegółowych odnoszących się do poszczególnych jednostek planistycznych. Zwrócił też uwagę, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13), że nie jest rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani tym bardziej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności z lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rzetelną i całościową analizą postanowień planu, których treść nie budzi wątpliwości organów procedujących w sprawie, ani sądu wojewódzkiego. Organ odwoławczy kompleksowo scharakteryzował planistyczne uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia uwzględniając postanowienia zarówno ogólne, jak i szczegółowe właściwe dla działki nr [..], przewidziane w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana, Muchowskiego i Kępa Oksywska, przyjętym uchwałą nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 22 kwietnia 2005 r., nr 38, poz. 745). Sąd zaakceptował ustalenia organów administracji zawarte w zaskarżonej decyzji. Z części opisowej oraz załącznika graficznego - części rysunku planu wynika, że działka nr [..] położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 19 MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa (karta terenu nr 0203). Oznacza to, że w tak oznaczonej strefie współistnieć mogą dwie funkcje: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i zabudowa usługowa. Wobec tego zastosowanie dla takiego współistnienia będą miały przede wszystkim ogóle postanowienia planu definiujące w § 2 uchwały pojęcie "usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowych". Z definicji tej wynika, że są to "usługi o nieuciążliwym charakterze, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch pojazdów lub postój pojazdów utrudniający dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie przestrzeni półprywatnych (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużej ilości odpadów, których gromadzenie narusza estetykę środowiska mieszkalnego itp.". Zdaniem Sądu treść postanowienia § 2 ust. 2 uchwały wskazuje na otwarty charakter określenia usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, niemniej przykładowe wyliczenie usług nieuciążliwych, powiązane z zachowaniem dopuszczalnych standardów jakości środowiska dla funkcji mieszkaniowej przemawia dobitnie za tezą o prymacie funkcji podstawowej, jaką jest jednak funkcja mieszkalna z zabudową jednorodzinną wolnostojącą (zob. § 2 ust. 1 tiret 1 uchwały o planie). Tym samym nie można rozszerzająco pojmować usług nieuciążliwych, opierając się na twierdzeniach skarżącego o zachowaniu standardów środowiskowych, czy też zapewnieniach o nieznaczącym ruchu samochodów ciężarowych związanych z planowaną działalnością, bądź zachowaniu estetyki działalności z uwagi na jej skoncentrowanie w kontenerach. W ocenie Sądu przede wszystkim nie można zakwalifikować skupu złomu i odpadów jako funkcji nieuciążliwej, gdyż generalnie gromadzenie i wytwarzanie dużej ilości odpadów, a na tym polega planowana działalność skarżącego, naruszy estetykę środowiska mieszkalnego. Nie można autorytatywnie twierdzić, że ruch pojazdów ciężarowych nie będzie nadmierny, bowiem sama intensyfikacja ruchu tych pojazdów w związku z planowaną działalnością dla terenu o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wywoła zakłócenia o charakterze uciążliwym. Treść definicji usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej zawartej w 2 ust. 2 uchwały o planie nie pozostawia, zdaniem sądu wątpliwości, o uciążliwości usług planowanych przez skarżącego dla współistnienia z funkcją mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Skoro planowana realizacja punktu zbierania złomu i innych odpadów łączy się immanentnie z gromadzeniem i składowaniem odpadów, to jednak tego rodzaju usługi należało kwalifikować jako usługi zakłócające funkcję mieszkaniową w rozumieniu postanowień § 2 ust. 2 uchwały o planie i tym samym niedopuszczalne do realizacji na działce nr [..]. Sąd podzielił stanowisko organów, że prowadzenie skupu złomu zalicza się w tym przypadku do usług uciążliwych, co powoduje, że taka działalność nie ma prawa bytu na działce nr [..], według jednoznacznych postanowień planu miejscowego. Poza przywołanym istotnym, postanowieniem ogólnym uchwały, Sąd zwrócił uwagę na postanowienia szczegółowe przewidziane dla karty terenu oznaczonej numerem 19 (MN1, U) wraz z rysunkiem planu obejmującym przedmiotową działkę. Jak prawidłowo ustalił organ, część przedmiotowej działki, ok. 1/3 powierzchni, wyłączona jest z prawa zabudowy, przewidziana natomiast do zagospodarowania w formie zieleni przydomowej - rekreacyjnej. Jeżeli zatem wziąć pod uwagę, czego domaga się skarżący, treść KIP, to nie wynika ani z opisu przedsięwzięcia ani z załącznika nr 1 (nakładając go na rysunek planu), żeby ten warunek planu został zachowany. Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego zmierzające do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na treść art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a więc brak zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafne uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem ustalenia zawarte w KIP dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na standardy jakości środowiska nie są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie jako przemawiające za zgodnością z planem miejscowym. Do oceny tej zgodności uprawniony i zobowiązany jest właściwy organ administracji, a w tym przypadku wzięte zostały pod uwagę te postanowienia planu, które w ogóle nie były przedmiotem analizy przez autora karty informacyjnej przedsięwzięcia. Nadto zachowanie standardów jakości środowiska co do zasady nie wyróżnia przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem zgodności z przywołanymi postanowieniami i rysunkiem obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego pominięcia przez organ faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, Sąd wskazał na obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, podkreślił, że w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, to wówczas sposób zagospodarowania terenu określa decyzja o lokalizacji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy, przy czym przed wydaniem takich decyzji podejmuje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie obowiązujących przepisów (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Faktyczny sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego miałby zatem znaczenie tylko w tym drugim przypadku, przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i błędne uznanie przez Sąd, że: - planowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie mieści się w treści definicji usług niezakłócających funkcji mieszkalnej zawartej w § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta Gdyni nr XXVIII/647/05 z dnia 23 lutego 2005 r.; - autor karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wziął pod uwagę postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - organy administracji publicznej nie miały obowiązku uwzględnienia faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), tj.; - art. 80 ust. 1 pkt. 1-3 w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organy administracji publicznej nie były zobowiązane do przeprowadzenia uzgodnień i opinii zgodnie z art. 77 ust. 1 powyższej ustawy, ustaleń zawartych z raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ustaleń postępowania z udziałem społeczeństwa; - art. 80 ust. 2 powyższej ustawy poprzez błąd subsumpcji i uznanie, że planowane przez Skarżącego przedsięwzięcie było niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że wyjść należy od analizy definicji usług niezakłócających funkcji mieszkalnych zawartej w § 2 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Definicja ta opiera się na szeregu przesłankach takich jak: usługi nieuciążliwe, standardy jakości środowiska przy funkcji mieszkalnej, nadmierny ruch lub postój pojazdów, utrudniony dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie przestrzeni półprywatnej, zakłócenie ciszy nocnej, wytwarzanie dużej ilości odpadów, naruszenie estetyki środowiska mieszkalnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w toku postępowania przed organami administracji publicznej żaden z w/w elementów nie został wyjaśniony, zmierzony, skonkretyzowany. W sposób dyskrecjonalny organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd I instancji doszły do przekonania, że sam fakt prowadzenia skupu złomu jest usługą zakłócającą funkcje mieszkalne w rozumieniu § 2 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański podniósł w uzasadnieniu, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Poza tym w przedstawionej karcie nie dokonano analizy tych aspektów, które z kolei zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że należy zwrócić uwagę, że karta informacyjna przedsięwzięcia stara się poruszyć wszystkie w/w przesłanki (kryteria) definicji usług niezakłócających funkcji mieszkalnych (planowana inwestycja z uwagi na nieprzekroczenie standardów jakości środowiska jest zgodna z fasadami kształtowania i zagospodarowania terenu zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji w odniesieniu do realizacji celów środowiskowych wyznaczonych dla wód powierzchniowych, eksploatacja planowanej inwestycji nie będzie powodować powstawania odcieków tym samym nie wystąpi oddziaływanie na wody powierzchniowe ani podziemne, tym samym spełnione zostaną wymogi niepogorszenia stanu wód na opisywanym terenie; inwestycja nie powoduje przekroczeń emisji hałasu). Z uwagi na charakter oraz lokalizację planowanej inwestycji na terenach przemysłowo - magazynowych nie spowoduje ona obniżenia jakości środowiska w najbliższym jej otoczeniu i nie będzie miała wpływu na znajdujące się w sąsiedztwie obszary podlegające ochronie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że w ramach inwestycji nie planuje się wycinki drzew i krzewów, nie zostanie również naruszona istniejąca szata roślinna; plac magazynowy odgrodzony jest przed dostępem osób niepowołanych. Od strony północnej i wschodniej działka ogrodzona jest murem o wysokości 3 m. Na stronie zachodniej ogrodzona jest płotem z siatki z pasem zieleni, od strony południowej znajduje się wjazd na działkę; odpady będą magazynowa w pojemnikach/ kontenerach. Z kolei odpady powstające na terenie planowanego przedsięwzięcia to wyłącznie odpady komunalne oraz odpady będące wynikiem eksploatacji kontenera biurowego. Nie przewiduje się emisji innych odpadów." Informacje przekazane organom w karcie informacyjnej przedsięwzięcia powinny zostać ocenione, przeanalizowane oraz zweryfikowane. Skarżący nie może zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że także zarzut dotyczący pominięcia przez organy administracji publicznej faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich jest bezzasadny. Podnoszenie przez skarżącego zasady kontynuacji i bliskości sąsiedztwa nie miało na celu pominięcie obowiązku badania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie analiza charakteru zagospodarowania nieruchomości sąsiednich miała służyć skonkretyzowaniu i wyjaśnieniu tego w jaki sposób należy rozumieć w/w kryteria definicji usług niezakłócających funkcji mieszkalnych z § 2 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości i ich funkcje ma wymierne znaczenie porównawcze dla oceny tego, czy planowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie będzie naruszać funkcji mieszkalnych w rozumieniu planu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przedstawione powyżej naruszenia o charakterze proceduralnym doprowadziły do błędnych konkluzji i dyskrecjonalnego uznania przez organy administracji publicznej, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracji w Gdańsku, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie w postaci skupu złomu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zgadza się z poglądem Sądu, że konsekwencją stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zwolnienie organu prowadzącego postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Jednak w przedmiotowej sprawie w wyniku nie przeprowadzenia szczegółowej i szerokiej wykładni przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, także w kontekście charakteru faktycznego zagospodarowania terenu, uznanie że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem było bezpodstawne lub co najmniej przedwczesne. Z tych powodów zasadny jest zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o informacji środowiskowej. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie było konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Zdaniem skarżącego, gdy w sprawie wystąpią wątpliwości w przedmiocie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji publicznej, kierując się zasadą przezorności, winny orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznawana skarga kasacyjna K.Z. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania czyli art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że właściwe organy wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy, a ocena prawna dokonana przez organy administracji jest prawidłowa w kontekście zestawienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana, Muchowskiego i Kępa Oksywska, uchwalony uchwałą nr XXVIII/647/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2005 r. oraz planowanego przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu skupu złomu i gospodarowania odpadami opisanego w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 1397 ze zm.), należącego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym czyli nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ określa tylko ustrojowe granice kontroli, którą sprawują sądy administracyjne. Z kolei przepis art. 1 § 2 p.p.s.a. reguluje tylko zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości. Działka nr [..], na której planowana jest inwestycja położona jest w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 19 MN1,U - gdzie dopuszczono do realizacji zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę usługową, przy czym dla takiego współistnienia będą miały przede wszystkim ogólne postanowienia planu definiujące w § 2 uchwały pojęcie "usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowych". Z definicji tej wynika, że są to "usługi o nieuciążliwym charakterze, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch pojazdów lub postój pojazdów utrudniający dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie przestrzeni półprywatnych (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużej ilości odpadów, których gromadzenie narusza estetykę środowiska mieszkalnego itp.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że treść postanowienia § 2 ust. 2 uchwały wskazuje na otwarty charakter określenia usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, niemniej przykładowe wyliczenie usług nieuciążliwych, powiązane z zachowaniem dopuszczalnych standardów jakości środowiska dla funkcji mieszkaniowej przemawia dobitnie za tezą o prymacie funkcji podstawowej, jaką jest jednak funkcja mieszkalna z zabudową jednorodzinną wolnostojącą (zob. § 2 ust. 1 tiret 1 uchwały o planie). Podkreślić należy, że nie można zakwalifikować skupu złomu i odpadów jako funkcji nieuciążliwej, która mogłaby współistnieć z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto jak prawidłowo ustalił organ administracji ok. 1/3 powierzchni działki, wyłączona jest w ogóle z prawa zabudowy, przewidziana natomiast do zagospodarowania w formie zieleni przydomowej - rekreacyjnej. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich wskazać należy, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zasadą mającą zastosowanie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i tylko w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaprojektowana lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, w tym kontekście nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy środowiskowej. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1036/07, że skoro z treści przepisu wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe, a więc zasadniczo w ogóle nie musi dojść do stwierdzania, czy ocena oddziaływania jest konieczna czy też nie, bowiem ocena zgodności z planem wyprzedza każdą inna ocenę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.