I OSK 1191/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., E. R. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1448/17 w sprawie ze skargi A. J., E. R. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1448/17 oddalił skargę A. J., E. R. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r. wywłaszczyło – za odszkodowaniem – nieruchomość o pow. 4,9797 ha, parcela nr [...], położoną w B. przy ul. Z., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B. tom II, wykaz [...], stanowiącą własność T. i A. S. W piśmie z dnia 7 maja 2012 r. A. J. , J. L. i E. R. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wskazując, że rażąco naruszyło ono art. 5, art. 7 art. 17 (w tym art. 17 ust. 3 pkt 1) oraz art. 18 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W ocenie wnioskodawców skoro w aktach archiwalnych składowanych w Archiwum Państwowym w B. brak zachowanych dokumentów dotyczących postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r., to oznacza, że nie dochowano procedurze wywłaszczeniowej uregulowanej w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. W oparciu o tę tezę skarżący wywiedli, że wnioskodawca wywłaszczenia nie uzyskał zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz wezwania wykonawcy narodowych planów gospodarczych do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o art. 28 dekretu (co – ich zdaniem – dodatkowo potwierdzają zachowane akta archiwalne, z których wynika, że kwotę odszkodowania obliczoną w oparciu o powyższy przepis dekretu wywłaszczeniowego, która winna zostać zaofiarowana w wezwaniu, określono dopiero w operacie szacunkowym z dnia 14 stycznia 1956 r.). Brak zachowanego w aktach archiwalnych wniosku wywłaszczeniowego sugeruje, że postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r. nie zainicjowano w oparciu o wniosek podmiotu legitymowanego, organ wywłaszczeniowy zaś nie zawiadomił w trybie art. 18 dekretu stron o wszczęciu postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nie stwierdzając w kwestionowanym orzeczeniu wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. J. , E. R. i J. L. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w niniejszej sprawie organ zebrał wszelki możliwy do odnalezienia po 60 latach od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, materiał dowodowy, który umożliwia dokonanie oceny legalności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. Materiał ten wskazuje, że w przedmiotowej sprawie znaczenie mają reguły intertemporalne przy stosowaniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż jak wynika z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. postępowanie zostało wszczęte pod rządami dekretu wywłaszczeniowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 grudnia 1949 r., natomiast kwestionowane orzeczenie z dnia [...] lutego 1956 r. zostało wydane po 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami dekretu po nowelizacji, z wyjątkami, tj. m.in. ze stosowaniem w brzmieniu dotychczasowym przepisów art. 13 dekretu oraz z wyłączeniem stosowania przepisów art. 14 ust. 5 dekretu wywłaszczeniowego. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ubiegający się o wywłaszczenie, celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, powinien przedłożyć wojewodzie wniosek z odpowiednimi załącznikami. Wykonawca narodowych planów gospodarczych winien był albo wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, albo jeżeli wywłaszczenie nie było związane z dokonaniem inwestycji – wskazać cel wywłaszczenia z powołaniem się na obowiązujące inne plany gospodarcze, uzasadnić potrzebę wywłaszczenia, wskazać co najmniej w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu przeznaczonego do wywłaszczenia z powołaniem się na plan sytuacyjny oraz opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajdowało, wskazać na czym polegać miało wywłaszczenie. Ponadto do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dowód wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego lub odpis uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej, ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który miał ulec wywłaszczeniu oraz wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości z podaniem ich adresów. W niniejszej sprawie, pomimo podjętych starań, organ nie zdołał pozyskać akt archiwalnych dotyczących zezwolenia wydanego w trybie art. 5 dekretu wywłaszczeniowego. Zebrano jedynie szczątkowe akta archiwalne dotyczące postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem, w tym m.in. uwierzytelnione kopie orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, operatu szacunkowego z dnia 14 stycznia 1956 r., odpisu księgi wieczystej B. tom II, wykaz [...], wydanego przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Powiatowego w B., opisu i mapy wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 26 października 1951 r. dotyczącej nieruchomości T. S. i A. S., co w ocenie Sądu I instancji, nie może prowadzić do domniemania, że dokumenty te nigdy nie zostały sporządzone. Ich brak w materiale dowodowym z powodu niemożności ich odnalezienia przez organ, mimo dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego, należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Tym samym wszelkie dywagacje skarżących co do prawidłowości prowadzonego postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem należy uznać za hipotetyczne. Brak jest tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, jako rażąco naruszającego przepisy dekretu. Dlatego prawidłowość prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego w zakresie uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), spełnienia wymogu wezwania (art. 7 dekretu przed nowelizacją), prawidłowości (w oparciu o art. 13 dekretu) złożenia wniosku wywłaszczeniowego (w tym m.in. zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego) oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 14 dekretu przed nowelizacją), nie może zostać oceniona w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Szczątkowy materiał archiwalny uniemożliwia bowiem ocenę legalności postępowania w tym zakresie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, jak chcieliby tego skarżący, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu.. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, polegający na tym, że organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie ustalił wartości nieruchomości, a uczynił to dopiero rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 14 stycznia 1956 r., także nie został podzielony przez Sąd I instancji. WSA wskazał, że kwestia określenia ceny zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, jak też skutków naruszenia przepisu w tym zakresie była przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, w której Sąd stwierdził, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że z treści kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego wynika jedynie, iż wniosek wywłaszczeniowy wpłynął do organu wywłaszczeniowego w dniu 1 września 1951 r. W odnalezionych niekompletnych aktach archiwalnych brak jest przedmiotowego wniosku, co nie pozwala na ustalenie podmiotu, który wystąpił z wnioskiem wywłaszczeniowym oraz celu, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, uniemożliwia to dokonanie pełnej oceny jego poprawności, a tym samym nie można stwierdzić, czy doszło do rażącego naruszenia art. 13 dekretu sprzed nowelizacji. Z treści operatu wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną, niezawierającą żadnych naniesień i była uprawiana rolniczo. Wysokość odszkodowania należnego za nieruchomość o pow. 4,9797 ha rzeczoznawca ustalił w kwocie 10.502,17 zł. Kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt została ustalona zgodnie przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). Sąd I instancji uznał też, że skierowanie orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. do T. S., który zmarł [...] października 1942 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, a to z tej przyczyny, że orzeczenie to zostało skierowane także do A. S., która jest następcą prawnym T. S. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że nie zostały spełnione żadne przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego o uchylenie w całości, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 czerwca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia prawa procesowego i materialnego, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art.75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1-5, art. 5 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (zwanego dalej dekretem), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wskazanych przepisów, a także błędną ocenę dowodów (dokumentów wywłaszczeniowych), w wyniku której przyjęto, że wskazywane przez skarżące rażące naruszenie przepisów podczas postępowania wywłaszczeniowego i poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. 02.1956 r. - nie stanowiło zdaniem Sądu I instancji, rażącego naruszenia prawa powodującego stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., w szczególności poprzez: a) błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że wadliwe ustalenie kręgu właścicieli nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym, zarówno w chwili jego rozpoczęcia jak i również w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. skierowania pism, wezwań i decyzji wywłaszczeniowej do T. S. zmarłego kilkanaście lat wcześniej, tj. w 1942 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, b) błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że w oparciu o zachowaną dokumentację wywłaszczeniową nie sposób z przekonaniem stwierdzić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w sposób wskazywany przez skarżące, gdy na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej można z pełnym przekonaniem uznać, iż organ wywłaszczeniowy PWRN rażąco naruszył art. 8 ust. 1-5 dekretu poprzez niezaproponowanie ówczesnym właścicielom nieruchomości dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, w terminie 15 dni, gdyż wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane na podstawie operatu z 14.01.1956 r. Nawet gdyby przyjąć hipotezę, iż propozycja dobrowolnej sprzedaży została właścicielom nieruchomości złożona niezwłocznie po uzyskaniu przez PWRN operatu szacunkowego, tj. w dniu 2.02.1956 r. to i tak do czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...].02.1956 r. nie upłynął 15 dniowy termin, którego upływ dopiero otwierał organom władzy prawo wywłaszczenia nieruchomości. Błędnym jest zatem twierdzenie Sądu I instancji jakoby w oparciu o posiadaną dokumentację nie dało się dokonać oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego przez PRWN. Powyższy zarzut opiera się bowiem na pewnym, gdyż logicznym, rozumowaniu w oparciu o zachowane dokumenty wywłaszczeniowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na przepis art. 6, 7, 8 K.p.a., art. 75§1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i K.p.a. W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony uzasadnionych podstaw. Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem ocena powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza. Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę nieważności wywodzi z faktu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Ministra jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd I instancji nie naruszają granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 K.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy, szczegółowo zanalizowanych przez Ministra. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu nieaprobującego stanowiska, iż skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowiło w niniejszej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego wypadku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie pojawiły się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną). Obecnie za dominujący uznać należy pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wedle którego nałożenie decyzją administracyjną obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 paragraf 1 punkt 2 (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, k.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359). Z kolei przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego też przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie dotyczy przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. M. Jaśkowska (w:) k.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. do art. 156). Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17). Ma rację kontrolowany sąd, że wadliwość tę powoduje dopiero połączenie dwóch okoliczności – skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie udziału spadkobierców w postępowaniu. Przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało skierowane również do jednego z żyjących spadkobierców, w tym przypadku żony – A. S. Pozbawienie w takiej sytuacji udziału w postępowaniu administracyjnym pozostałych współspadkobierców po zmarłym T. S. (tu: dwójki pełnoletnich dzieci) może być rozpoznawane wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (identycznie NSA w wyroku z dnia 11.09.2018r., sygn. akt I OSK 2256/16 oraz w wyroku NSA z dnia 12.06.2018r., sygn. akt I OSK 1832/16) Podkreślić należy, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub organ. Z kolei zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wznowienie służy do usunięcia skutków wad procesowych, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wady samej decyzji. Przechodząc do zarzutu naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego wskazać należało, że jak słusznie przyjął Sąd I instancji niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych, biorąc pod uwagę tak znaczny upływ czasu, nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Wskazać w tym miejscu należy na orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie z którym brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Wobec niepełnej, pochodzącej sprzed prawie 60 lat, dokumentacji trudno jest uznać, że powyższe braki mogą przemawiać na korzyść skarżących kasacyjnie skoro mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, w którym zarzuty dotyczące wydanej decyzji powinny być jednoznaczne i wynikać z zachowanych dowodów. W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć również, by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 - 5 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197). Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by uchybiono postanowieniom powyższych przepisów. Jak słusznie wywiedziono, brak w aktach dokumentów obrazujących konieczne do uzyskania w świetle tych przepisów opinie zezwolenia, czy propozycje dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie mogą po kilkudziesięciu latach przemawiać za przyjęciem, że wymagane tymi przepisami czynności nie zostały dokonane. Zasadnie Sąd I instancji wskazał również na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, w której stwierdzono, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd wbrew stanowisku kasacji fakt, iż operat został złożony do akt na tydzień przed decyzją wywłaszczeniową nie mógł mieć w sprawie żadnego znaczenia, jak słusznie wskazano w kontrolowanym uzasadnieniu. Wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.