VII SA/Wa 2595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z czerwca 2015 r., dla inwestycji polegającej na nadbudowie garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową, zrealizowanej na terenie nieruchomości przy ul. F. [...] w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), opracowany przez inż. arch. inż. bud. A. S., oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu tej decyzji [...] WINB podał, iż sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez tut. organ. Inwestor - C. J. B. prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową położonego przy ul. F. [...] w W. Inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stąd też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora - C. J. B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla wskazanej inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, zawierającego zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy istniejącego garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. F. [...] w W., opracowanego przez inż. arch. inż. bud. A. St. (upr. bud. [...], [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał w jej treści, że inwestor wraz z odwołaniem przedłożył projekt budowlany zamienny nadbudowy istniejącego garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F[...] [...] w W., sporządzony w czerwcu 2015 r. przez inż. arch. A. S. W związku z przedłożeniem nowej, a nie uzupełnionej, dokumentacji projektowej, która nie była przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, zasadnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB [...] wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z czerwca 2015 r. dotyczący przedmiotowej inwestycji i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł, w ustawowym terminie, J. B. [...] WINB podał dalej, iż skarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest prawidłowa. Przywołał treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Stwierdził następnie, że inwestor złożył wymaganą w sprawie dokumentację. Ww. projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto, projektant - złożył oświadczenie: "projekt zamienny nadbudowy istniejącego garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. F. [...] w W. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej." Analiza przedłożonej dokumentacji techniczno-budowlanej wykazała, że nie ma miejsca naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Podał, iż przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego PINB [...] zastosował się do dyspozycji art. 35 Prawa budowlanego. Stwierdził, że projekt budowlany opracowany w czerwcu 2015 r. przez inż. arch. inż. bud. A.S. jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia oraz został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedłożona dokumentacja zawiera zmiany w stosunku do poprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego (wykazane w części opisowej - str. 4). Ponadto, pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. PINB [...] zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków z prośbą o zaopiniowanie projektu. W odpowiedzi (pismo z dnia 22 czerwca 2016 r.) [...] Konserwator Zabytków wskazał, iż: "Przebudowa garażu była prowadzona na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w W. w dniu [...] grudnia 2003 r. [...] Konserwator Zabytków może wypowiedzieć się na temat zrealizowanej inwestycji po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w sprawie zgodności przeprowadzonej inwestycji z w/w pozwoleniem oraz wpływu tych działań na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej [...]. Sprawa ta została ujęta w planie kontroli [...] Konserwatora Zabytków." Organ wskazał przy tym również na pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 r., skierowane do strony skarżącej - J. B. W świetle dokonanych ustaleń, zdaniem [...] WINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nawiązując do treści odwołania J.B., [...] WINB wyjaśnił, iż zgodnie z treścią § 63 ust. 3 pkt 9 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...]: "ustala się, że powierzchnia zabudowana, liczona po zewnętrznym obrysie przyziemia budynków, nie może stanowić więcej niż 30%, a powierzchnia terenu zagospodarowanego zielenią - mniej niż 40% powierzchni całej działki; nie dotyczy to działek całkowicie ukształtowanych nie spełniających tych warunków". Organ odwoławczy zauważył, iż inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zakończona, o czym świadczy zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] października 2005 r. Wobec tego, ww. zapis dotyczący powierzchni zabudowanej nie będzie miał zastosowania, ponieważ w dniu wejścia w życie uchwały działka była już "całkowicie ukształtowana" (zabudowana). W ocenie organu przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt posiada też mniej niż 3,5 kondygnacji oraz został sporządzony bilans miejsc postojowych (str. 4 i 5 projektu). Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż "rozbudowa przedmiotowego budynku przekracza kompetencje inwestora", [...] WINB wyjaśnił, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była analizowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wnioskować należy, że skoro inwestor - C. J. B. prowadził roboty budowlane na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową położonego przy ul. F. [...] w W., to wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zgodził się więc z poglądem odwołania, że inwestor, będący współwłaścicielem działki inwestycyjnej realizował roboty budowlane wbrew woli drugiego ze współwłaścicieli. Organ wskazał też, że na tym etapie, organ nadzoru budowlanego nie bada od początku procesu inwestycyjnego, tj. od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie od momentu zrealizowania tej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz poddaje merytorycznej ocenie projekt budowlany zamienny (tak jak projekt pierwotny). Uznał, iż przedstawiony w sprawie projekt zamienny nadawał się do zatwierdzenia. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...], skarżący – J. B. wniósł o zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, w tym z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że w przedstawionym przez inwestora projekcie zamiennym zaniżono powierzchnię zabudowy działki; jest to istotny parametr inwestycji ponieważ bezpośrednio określa zgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja jest położona na terenie jednostki terytorialnej [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki terytorialnej [...] ogranicza powierzchnię zabudów działki do 30%. Obecnie działka jest zabudowana w 45,3%. Nie ma więc możliwości zatwierdzenia żadnego nowego projektu budowlanego bez usunięcia części zabudowy. Skarżący nie zgodził się jednocześnie z opinią organu II instancji, iż ww. plan nie znajduje zastosowania w sprawie; wskazał, że skoro prowadzona jest procedura naprawcza, to obecnie zatwierdzany projekt budowlany musi być zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Podał też, że przedłożony projekt zamienny nie odpowiada warunków zabudowy wydanym dla inwestycji w pierwotnym kształcie. Skarżący podniósł także, że na podstawie ugody sądowej, którą zawarł z inwestorem, inwestor miał prawo nadbudować wcześniej istniejący garaż oraz zabudować wjazd do tego garażu. W rezultacie powstał przedmiotowy budynek, przybudowany do budynku mieszkalnego. Inwestor nie ograniczył się do uzgodnionej zabudowy. Dodatkowo dobudował klatkę schodowa, wysunął budynek na teren ogrodu oraz wyprowadził budynek poza granicę działki, na teren pasa drogowego ulicy. Skarżący podał, że jest współwłaścicielem większościowym (z udziałem 10/14) nie tylko nieruchomości, ale również przybudowanego budynku. Rozbudowa przybudowanego budynku poza uzgodnioną powierzchnię, czyli wcześniej istniejący garaż oraz wjazd do tego garażu, przekracza zakres zwykłego zarządu. Inwestor nie ma do tego kompetencji. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 5 października 2017 r., pełnomocnik uczestnika postępowania C. B. wniósł o dopuszczenie dowodów w sprawie, na okoliczność tego, że ostateczne parametry zrealizowanej inwestycji zostały zaakceptowane przez skarżącego. Wniosek ten został uwzględniony przez Sąd, na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, w tym również z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy, przedwcześnie przyjęto, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nadaje się do zatwierdzenia. Nie przeprowadzono bowiem właściwego, pełnego postępowania wyjaśniającego, w efekcie: wydano decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Rozwijając powyższe dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie prowadzone jest w trybie przewidzianym w art. 50-51 Prawa budowlanego, w związku z realizacją przez C. B. inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową (na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. F. [...] w W.), z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego -decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]- projektu budowlanego. Stąd też w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB [...] nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (v. decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]). Obecny etap postępowania naprawczego polegał zaś na sprawdzeniu, czy powyższy obowiązek został wykonany i, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z. 2016 r., poz. 290). Przy czym, dla spełnienia wskazanego obowiązku nie było wystarczające przedłożenie w zakreślonym terminie wymaganej dokumentacji zamiennej. Należało bowiem dokonać jeszcze jej sprawdzeń w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym - w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi. Poza zainteresowaniem organów w tej sprawie nie mogła także pozostać kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego mogą bowiem badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, a taki nakaz ma swe źródło w art. 4 Prawa budowlanego. Dostrzec przy tym należy, iż wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji w orzecznictwie sądów zauważa się, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym może badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych, dostrzegając, iż czym innym jest żądanie przedłożenia ww. oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2689/15 i powołane w nim orzecznictwo). Zważyć także należy, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można więc ograniczyć tylko do przepisów techniczno-budowlanych. Zatem, co wymaga ponownie podkreślenia, sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym zarzuty skargi, podnieść również należy, iż projekt budowlany zamienny winien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji, w tym - prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Kierując się powyższym i dokonując oceny zaskarżonej decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że orzeczenie to nie zostało poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem. I tak, wadliwie organ odwoławczy uznał, że przedłożona dokumentacja jest kompletna, albowiem dla zalegalizowania inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami, nie ma potrzeby uzyskania przez inwestora zgody organu konserwatorskiego w odpowiedniej formie. Rozwijając tę kwestię Sąd zauważa, iż nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] jako [...]. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dacie ubiegania się inwestora o pierwotne pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazany przepis brzmiał podobnie, tj. nakładał ten sam obowiązek, a inwestor w dniu [...] grudnia 2003 r. uzyskał decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. wyrażającą zgodę z punku widzenia konserwatorskiego na dobudowę pomieszczenia sklepowego oraz nadbudowę nad istniejącym garażem w budynku przy ul. F. [...], według przedstawionego projektu arch.-bud. wykonanego przez arch. T. J. Istotne odstępstwa (zgodnie z projektem zamiennym) polegały m. in. na wykonaniu budynku dłuższego w kierunku północnym o 3 m, wykonaniu schodów wejściowych zamiast podjazdów i miejsc parkingowych oraz wykonaniu chodnika i utwardzenia terenu na długości dobudowanego budynku. Zgoda organu konserwatorskiego wyrażona w decyzji, nie dotyczyła inwestycji w takim kształcie. W tej sytuacji, dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, konieczne, zdaniem Sądu, było uzyskanie decyzji właściwego organu konserwatorskiego, bo pisma tego organu (powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie mogą stanowić o wypełnieniu obowiązku uregulowanego w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Zważyć przy tym trzeba, iż przepisowi art. 39 ust. 1, na gruncie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), odpowiada art. 36 ust. 1 pkt 1. Zważyć też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11), że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. "Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków". Podzielając w całości to stanowisko, Sąd stwierdza, iż w sprawie nie uwzględniono zupełnie powołanych powyżej przepisów i błędnie w efekcie przyjęto, że projekt zamienny jest kompletny, i w takim stanie (z załączoną decyzją organu konserwatorskiego z 2003 r.), nadaje się do zatwierdzenia – a to wobec pism [...] Konserwatora Zabytków. W kontekście tych ostatnich Sąd zauważa, iż przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę (v. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14). Istotnym przy tym jest, iż postępowanie naprawcze dotyczyć może tak robót zrealizowanych, jak i tych, których wykonanie będzie niezbędne dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (o czym nie przesądza zawiadomienie inwestora o zakończeniu inwestycji, które to miało miejsce w niniejszej sprawie). Nadto i niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż całkowicie wadliwe i nieuzasadnione prawnie jest stanowisko organu odwoławczego o odstąpieniu od badania, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, tym bardziej w sytuacji, gdy kwestia ta pozostaje w sprawie sporna. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek podjęcia czynności dowodowych i poczynienia ustaleń w tym zakresie, skoro inwestycję zrealizował jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, na podstawie zawartej ugody sądowej (na co wskazuje skarżący), dotyczącej inwestycji w pierwotnym kształcie, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a ten – uległ zmianie m. in. poprzez wykonanie klatki schodowej w rozbudowanej części oraz wydłużenie budynku o 3 m. Natomiast skarżący – J. B., jako drugi ze współwłaścicieli nieruchomości, już w postępowaniu administracyjnym podnosił, że nie wyraził zgody na wprowadzone w warunkach istotnego odstąpienia, zmiany do projektu. W tym też zakresie sprawa wymaga ponownej oceny, z uwzględnieniem m. in. dowodów przedstawionych przed Sądem przez pełnomocnika C. B. przy piśmie z dnia 5 października 2017 r. (tj. pisma C. B. z dnia 18 marca 2015 r. skierowanego do T. i Ję. B., oraz dwóch kart z projektu z dopiskami mającymi wskazywać na akceptację zmian przez skarżącego). Sąd zauważa przy tym, że jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m. in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15). W końcu, Sąd zauważa, iż ocena organu odwoławczego dotycząca zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego na terenie nieruchomości inwestycyjnej planu miejscowego, jest niepełna, a przez to co najmniej przedwczesna. Rozwijając powyższe Sąd stwierdza, iż bezspornym jest, że inwestycja w pierwotnym kształcie poprzedzona była decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Istotne odstępstwa dotyczyły jednak m. in. sposobu zagospodarowania działki, a wobec tego zatwierdzając projekt zamienny należało w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wziąć pod uwagę obecnie obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu "[...]". Działka, na której wykonano roboty, znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...], dla którego szczegółowe ustalenia uregulowano w § 63 planu. Z uwagi na charakter istotnych odstępstw, należało w efekcie wziąć pod uwagę § 63 ust. 3 pkt 9 planu, regulujący wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni terenu zagospodarowanego zielenią. Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do tego przepisu planu, to jednak nie uwzględniono wszystkich okoliczności faktycznych dla dokonania pełnej oceny w tym zakresie. I tak, Sąd zauważa, że z powyżej wskazanej regulacji wynika, iż pow. zabudowy nie może stanowić więcej niż 30%, a pow. terenu zagospodarowanego zielenią – mniej niż 40 % powierzchni całej działki. "Nie dotyczy to działek całkowicie ukształtowanych nie spełniających tych warunków." Inwestycję wykonano na działce o nr ew. [...] z obr. [...], na której równolegle prowadzono także rozbudowę istniejącego budynku, zgodnie z przedłożonym projektem – na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Tym samym, wskazując, iż cyt. powyżej zapis planu będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, należało ustalić, kiedy zakończono wszystkie prace prowadzone na tej nieruchomości, a nie tylko te, objęte niniejszym postępowaniem. Z tych też powodów, Sąd uznał, iż dla właściwego załatwienia sprawy konieczne jest uchylenie tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.