II SA/Rz 843/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ II instancji" lub "[...]WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 roku znak: [...] nakazującą J. S. (dalej: "Skarżąca") rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczo - składowego zlokalizowanego na działce ewid. nr 1050 położonej w miejscowości [...], pełniącej funkcję budynku mieszkalnego, od jego południowo-zachodniej strony o wymiarach 5,79 m x 11,88 m i od jego północno-zachodniej strony o wymiarach 4,30 m x 6,08 m, Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 3 lutego 2016 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę wyżej opisanego budynku gospodarczo -składowego. Ustalił, że jest to parterowy budynek o wymiarach zewnętrznych 11,88 m x 11,87 m, wykonany w technologii murowanej, przekryty dwuspadowym dachem z blachy trapezowej. Wewnątrz budynku znajduje się kuchnia, łazienka, spiżarka, kotłownia oraz cztery pomieszczenia z szafami wnękowymi do zabudowy. Dwa z tych pomieszczeń posiadają drzwi balkonowe z wyjściem na taras wykonany z kostki brukowej. We wszystkich pomieszczeniach wykonano sufity podwieszane z płyt gipsowo-kartonowych. Ściany w każdym pomieszczeniu są otynkowane i pomalowane. Budynek jest wyposażony w instalację wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną oraz ogrzewczą. Obiekt posiada przyłącz wodociągowy ze studni, przyłącz kanalizacyjny do przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przyłącz elektroenergetyczny. Teren wokół budynku oraz dojście do budynku utwardzone są kostką brukową. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku budowy czterech odrębnych budynków. Budynek nr 1 (północno-wschodnia część obiektu) został zalegalizowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]. Budynek numer 2 (południowo- wschodnia część obiektu) powstał na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2009 r. Budynek numer 3 (południowo-zachodnia część obiektu) powstał na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] z dnia 29 marca 2010 r. Budynek numer 4 (północno-zachodnia część obiektu) powstał na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2011 r. Organ I instancji ustalił, że poprzez zabudowanie przestrzeni pomiędzy budynkami nr 1 i 2 J. S. utworzyła wewnętrzną komunikację pomiędzy budynkami nr 1, 2 oraz 3. Budynki posiadają odrębne fundamenty, ściany zewnętrzne konstrukcyjne i odrębne więźby dachowe, konstrukcje dachów przylegają do siebie i posiadają wspólne przekrycie, które je łączy, każdy z budynków posiada drewniany strop. Z ustaleń organu I instancji wynika, że w 2015 r. inwestorka zabudowała przestrzeń między budynkami nr 1, 2 oraz 3, wykonała ścianę murowaną posadowioną na fundamencie (ściana ta nie jest połączona z budynkami nr 1 i 2), ociepliła budynki po zewnętrznym obrysie, w budynku nr 2 wykonała ściankę działową, wydzielając dwa odrębne pomieszczenia oraz wykonała otwór drzwiowy pomiędzy budynkami nr 3 i 4. Zdaniem inwestorki obiekt pełni funkcję gospodarczo-składową. Organ I instancji stwierdził, że zgłoszenia obejmowały budowę trzech odrębnych budynków wolnostojących, posiadających własne przegrody budowlane, fundamenty oraz dachy, powinny być usytuowane w odległościach kilku metrów względem siebie oraz w stosunku do budynku gospodarczo - składowego, zalegalizowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] (budynek nr 1), w związku z tym uznał, że nie można stwierdzić, że kontrolowany obiekt powstał na podstawie zgłoszeń do Starosty [...]. Zdaniem organu I instancji, wykonanie przedmiotowych robót powinno być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "P.b."), w związku z czym wszczęto procedurę legalizacyjną z art. 48 P.b. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 30 września 2016 r. PINB w dniu 30 września 2016 r. na wniosek skarżącej przeprowadził powtórną kontrolę na działce nr ewid. 1050 w miejscowości [...], jednak nie znalazł podstaw do zmiany kwalifikacji wybudowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] utrzymało ją w mocy. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczo-składowego. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że wykonała cztery odrębne budynki gospodarczo-składowe, na podstawie zgłoszeń do Starosty [...] i nie zgadza się, że funkcja budynku wykracza poza gospodarczą. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy i zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania posiada cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Został konstrukcyjnie i komunikacyjnie połączony z czterech odrębnych budynków gospodarczo-składowych, w związku z czym stanowi to rozbudowę budynku gospodarczo-składowego. Sam fakt wykonania odrębnych fundamentów oraz więźb dachowych w poszczególnych budynkach nie oznacza, że są to cztery osobne budynki. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez pojęcie budowy należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z przepisu tego wynika, że rozbudowa budynku powinna być w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego traktowana jak budowa. Odrębne konstrukcje dachowe oraz odrębne fundamenty są naturalną konsekwencją budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany z nową konstrukcją dachu oraz nowymi fundamentami. Na podstawie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. skarżąca powinna dokonać zgłoszenia do Starosty [...] o przystąpieniu do rozbudowy przedmiotowego budynku. W związku z niespełnieniem warunków legalizacji budynku decyzja o rozbiórce jest zdaniem organu odwoławczego uzasadniona. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji na podstawie wadliwych, nierzetelnych i nieaktualnych ustaleń faktycznych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi ponownego wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i pominął fakt, że przed wydaniem decyzji na działce nr 1050 w [...] stały cztery osobne budynki, niepołączone ze sobą i spełniające wszystkie wymagania określone przez organy, nie tworzyły wspólnej całości, zatem nie można ich było zakwalifikować, jako rozbudowy jednego z nich. Budynki pełniły i pełnią funkcję gospodarczo składową. Przyznaje, że chwilowo w budynkach znajdowały się stare meble, ale były one wyłącznie tam przechowywane. I nie stanowią wyposażenia budynków. Instalacja urządzeń sanitarnych w jednym z budynków nie może stanowić dowodu na to, że jest on wykorzystywany do celów mieszkaniowych, urządzenia sanitarne zostały zamontowane wyłącznie ze względu na zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. W żadnym momencie nie wykorzystywała budynków do celów mieszkaniowych. Chwilowe połącznie budynków miało poprawić możliwość wykorzystywania budynków i nie było motywowane chęcią obejścia obowiązku zgłoszenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte, w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd uwzględnił skargę, ale z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie nakazania J. S. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczo - składowego zlokalizowanego na działce ewid. nr 1050 położonej w miejscowości [...], pełniącej funkcję budynku mieszkalnego, od jego południowo - zachodniej strony o wymiarach 5,79 x 11,88 m i od jego północnozachodniej strony o wymiarach 4,30 x 6,08 m. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzja administracyjna zawiera między innymi rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu, nazywanym również sentencją decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej, załatwienie której wymaga formy decyzji. Zatem rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takiej jasności nie ma, gdyż zabrakło precyzji w określeniu zakresu rozbiórki zawartego w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji. Aby prawidłowo odczytać obowiązek wynikający z ww. decyzji należy sięgnąć dopiero do załącznika nr 1 do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2016 r., aby określić zakres orzeczonej rozbiórki. Z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wszystkie wymiary podane w rozstrzygnięciu decyzji znajdują odzwierciedlenie w wyżej wymienionym załączniku do protokołu. Analiza tych pomiarów pozwala na przyjęcie, że nakazem rozbiórki nie został objęty budynek gospodarczo - składowy zalegalizowany w 2008 r. oznaczony w ww. załączniku w legendzie jak nr 1, ale z rozstrzygnięcia decyzji to nie wynika. Zatem nałożony obowiązek nie został precyzyjnie określony. Należy podkreślić, że dookreślenie sentencji powinno nastąpić w samej sentencji (osnowie) nie zaś poprzez odniesienie do treści uzasadnienia decyzji. To sentencja decyzji jest bowiem podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych, z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego. Jej sformułowania w jednoznaczny sposób mają wskazywać, co należy uczynić by uznać, że obowiązek został spełniony (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 800/15). Niedokładne sformułowanie obowiązku może stanowić podstawę do sformułowania zarzutu o niewykonalności obowiązku. Sąd uznał, że powyższe narusza art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nałożony obowiązek nie został precyzyjnie określony w taki sposób, aby nie budził wątpliwości adresat, do którego został skierowany. Powyższe stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Dla naprawienia tego naruszenia Sąd za wystarczające uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i zastosowanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwych, nierzetelnych i nieaktualnych ustaleń faktycznych. Zarzuty powyższe nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowo organy przyjęły, że stosownie do art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. skarżąca powinna dokonać zgłoszenia do Starosty [...] o przystąpieniu do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo - składowego i zmiany sposobu użytkowania w dotychczasowy sposób. Zaznaczyć wypada, że skarżącej organy orzekające zapewniły czynny udział na każdym etapie postępowania i w każdej czynności procesowej podejmowanych przez organy nadzoru. Dodać też należy, że na wniosek skarżącej z dnia 12 września 2016 r. PINB przeprowadził w dniu 30 września 2016 r. czynności kontrolne, które nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem nie doprowadziły do skutecznego podważenia wcześniejszych ustaleń organu, co do konieczności dokonania zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo - składowego i prowadzenia postępowania legalizacyjnego dla kwestionowanego obiektu budowlanego, który poprzez połączenie funkcjonalne czterech budynków gospodarczych doprowadziło do zrealizowania obiektu pełniącego funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej zakończyło się odmową ustalenia tych warunków dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejących czterech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny - zmiana sposobu użytkowania na działce nr ewid. 1015, położonej w miejscowości [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nie byłą zaskarżona do sadu administracyjnego, co osobiście na rozprawie oświadczyła skarżąca. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy został nałożony na skarżącą postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 48 ust. 4 P.b., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 P.b. stosuje się ust. 1 art. 48 P.b., czyli orzeka nakaz rozbiórki. Zauważyć należy, że wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu jest możliwe tylko w otwartym postępowaniu legalizacyjnym. Dlatego też bez wpływu na wynik sprawy jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wniosku D. i M. R. dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie czterech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej. Ponadto ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko dla inwestycji planowanej. Skarżąca poinformowała, że skarga na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla D. i M. R. została wniesiona do tut. Sądu. Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Sąd z mocy art. 134 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i stwierdził, że sentencja decyzji organu I instancji wymaga skorygowania w przedmiocie określenia nałożonego obowiązku i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.