II OSK 586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 336/17 w sprawie ze skargi T.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 336/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.Ł. na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu wniosku T.Ł., o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 decyzji Kolegium z dnia [...] 2017 r. mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2012 r. nr [...] o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż kontestowana decyzja z dnia [...] 2012 r. została podjęta na podstawie art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") Podstawową przesłanką dokonania zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda stron postępowania. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, co prowadzi na gruncie przesłanek z art. 155 k.p.a., do rażącej wadliwości decyzji podjętej na podstawie tego przepisu i uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podkreśliło, iż inną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wskazanym we wniosku, mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Strona nie może bowiem w tym trybie, zmieniać zakresu pierwotnego żądania zakończonego tą decyzją. W przedmiotowej sprawie inwestor zmienił przedmiot inwestycji, co zostało przez organ zaakceptowane. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez Kolegium art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Kolegium, przepis ten nie ma zastosowania do zmiany decyzji podjętej na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja podlegająca weryfikacji podjęta została bowiem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach k.p.a., a nie jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której procedura uzyskiwania została szczegółowo unormowana w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T.Ł. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarzucając naruszenie art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. brak było wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego odnośnie naruszenia przepisu 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, bowiem decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 2012 r. podjęta została w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze kasacyjnej T.Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy ti. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co było skutkiem przyjęcia błędnego uznania, iż przepis ten nie ma zastosowania do decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 158 § 2 k.p.a. stosowanego odpowiednio. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tym samym odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym tj. postępowania zakończonego decyzją, o której zmianę wystąpił inwestor (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1070/14 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie jak odmowa wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest odrębnym rozstrzygnięciem sprawy nie wpływającym na moc prawną decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę w trybie zwykłym ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 453/17, LEX nr 2623581). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, LEX nr 55302; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, LEX nr 43956). Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W tej sytuacji o ile decyzja o zmianę, której wystąpił inwestor była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to już decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. takiego charakteru nie miała i stanowiła odrębne rozstrzygnięcie, wydane na podstawie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Stąd nie znajduje w nim zatasowania regulacja zawarta w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Poszerzenie zakresu stosowania przepisu szczególnego jakim jest art. 53 ust. 7 u.p.z.p. na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie mającej przymiotu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.