II OSK 453/17

Dnia 22 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółka Jawna R. G. T. K. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2218/15 w sprawie ze skargi S. Spółka Jawna R. G. T. K. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2218/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "S." Spółka Jawna R. G. T. K. z siedzibą w P., dalej jako skarżąca lub spółka, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolą objęte zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, z dnia 10 czerwca 2015 r., którym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. Sąd wskazał, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła skarżąca pismem z dnia 17 marca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., dalej jako PINB, nr ..., z dnia 5 października 2010 r. W wyniku doprecyzowania wniosku, jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, w związku z tak sformułowanym wnioskiem, organ prawidłowo przyjął, iż żądanie wznowienia postępowania dotyczyło ostatecznej decyzji WINB z dnia 29 listopada 2010 r. wydanej w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia 5 października 2010 r., jak i że w sprawie orzekały właściwe organy administracji publicznej. Sąd argumentował, że wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją WINB z dnia 29 listopada 2010 r. skarżący podniósł, że podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż złożył w Urzędzie Miasta P. wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten nie został rozpatrzony co oznacza, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania "liczony jest na bieżąco, ponieważ rozpocznie bieg dopiero wówczas, gdy Rada Miasta podejmie decyzję (...) w sprawie zmiany planu". W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosowanie do art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe to znaczy nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Drugą przesłanką jest istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zaistniała. Muszą one bowiem występować kumulatywnie aby można było mówić o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To, że skarżący wystąpił o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło stanowić podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że organy obu instancji odmawiając wznowienia postępowania przyjęły, iż wniosek skarżącego został złożony z uchybieniem terminu, o którym ustanowi art. 148 § 1 k.p.a. Stanowisko to jednak Sąd uznał za błędne. W ocenie Sądu, podstawę odmowy wznowienia postępowania stanowił brak wskazania przesłanki wznowienia art. 145 § 1 k.p.a. Z art. 148 § 1 wynika, że termin jednego miesiąca liczy się od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy taka okoliczności nie zaistniała. Podsumowując Sąd uznał, że zarówno z wniosku o wznowienie, jak i z pisma uzupełniającego wniosek wprost wynika, że wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Obligowało to także organ do odmowy wznowienia postępowania, co oznacza, że ww. uchybienie organu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia WINB z dnia 10 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że GINB sprzecznie z prawem utrzymał w mocy postanowienie WINB, z racji tego, że organ ten nieprawidłowo rozpatrzył wniosek spółki o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w P. Nr ... z dnia 5 października 2010 r. Zdaniem skarżącej organem właściwym w sprawie jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, to jest PINB w P. (art. 148 § 1 k.p.a.). Nadto skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., właściwym w sprawie wznowienia postępowania na gruncie przedmiotowej sprawy jest GINB ponieważ jest organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, tj. decyzję w sprawie zmiany ostatecznej decyzji własnej, która z wniosku skarżącej, toczyła się również przed GINB i została zakończona decyzją tego organu wydaną 14 czerwca 2012 r. Wobec powyższego, zdaniem spółki, to GINB, a nie WINB, jest organem właściwym również w sprawie, której dotyczy niniejsza skarga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 2 i art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Przedmiotem regulacji art. 148 § 1 jest wyłącznie tryb wnoszenia podania o wznowienie postępowania, w zakresie tej regulacji nie mieści się właściwość do podjęcia czynności wstępnych dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi o tym art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według przyjętego w tym przepisie uregulowania właściwości "Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji". Organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w ostatniej instancji wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jeżeli nie wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających wskazana w żądaniu wznowienie postępowania występująca w ocenie żądającego podstawa uzasadniająca ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Oparcie żądania na okoliczności faktycznej wystąpienia o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi, ani nie może zostać zakwalifikowane do żadnej z enumeratywnych podstaw prawnych wyliczonych w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia, a zatem czy wystąpiły w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ma miejsce gdy wskazana w żądaniu przyczyna należy do jednej z enumeratywnych wyliczonych przyczyn wznowienia postępowania. W przypadku gdy nie mieści się w tych enumeratywnie wyliczonych przyczynach wznowienia postępowania, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zarzut zatem naruszenia art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone jest w trybie zwykłym, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy decyzją. Drugim trybem jest tryb postępowań nadzwyczajnych obejmujący wznowienie postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postanowienie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. W sprawie Sąd przeprowadził prawidłową ocenę w zakresie żądania wznowienia postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2010 r. W sprawie art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie został naruszony. Nie było przedmiotem rozpoznania wznowienie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa zmiany decyzji na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego jest odrębnym rozstrzygnięciem sprawy niewpływającym na moc prawną decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę w trybie zwykłym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady ogólnej ustanowionej w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie pogłębia zaufania do władzy publicznej działanie z naruszeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.