II SA/Rz 810/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017r. znak [...] ustalającą dla M. K. – F. warunki zabudowy działki nr ewid. 1741/2 i 1741/4 obręb [...] w [...] przy ul. [...], dla zamierzenia polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2016r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] M. K. ( dalej: "inwestor") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy działki nr ewid. 1741/2 i 1741/4 obręb [...] w [...] przy ul. [...], dla zamierzenia polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego (zajęcia fitness, gimnastyka, handel asortymentem odzieży) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W odwołaniu od decyzji T. G. i J. S. G. ( dalej: "skarżący") właściciele sąsiedniej działki 1740/2 zarzucili, że planowana rozbudowa doprowadzi do zabudowy w 100 % działki inwestora. Jest to istotne, ponieważ planują rozbudowę domu i wybudowanie dodatkowego budynku, ze ścianami zawierającymi okna zwrócone w kierunku posesji sąsiada M. K. W takim przypadku odległość zabudowy od granicy wynosić winna minimum 4 m. Wniosek taki został złożony w trakcie postępowania odwoławczego w dniu 30 marca 2017r. Odwołujący uważają, że zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z ich interesem ponieważ pozbawia ich możliwości zrealizowania własnej inwestycji i ograniczy również dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie będzie możliwe wstawienie okna do ściany z widokiem na budynek inwestorki ze względu na odległość mniejszą niż 4 m. Planowana na sąsiedniej działce inwestycja dotyczy budynku w istocie uciążliwego ze względu na prowadzoną w nim działalność sportowo gimnastyczną i salon fitness, z głośną muzyką towarzyszącą zajęciom. Zarzucają również, że doszło do fikcyjnego podziału działki objętej postępowaniem na dwie działki o szerokości nie przekraczającej 16 m co spowoduje, że nie będzie wymagane zachowanie odległości 4 m od granicy, a jest to faktycznie jeden budynek. Zatem wydana decyzja jest rażąco sprzeczna z zasadą praworządności oraz prawdy obiektywnej, w związku z czym wnieśli o jej uchylenie. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenia MI"). Wydanie decyzji poprzedzono sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wjazd na posesję inwestora określono od ul. [...]. Szerokość działki wynosi 30m. w związku z tym wyznaczony, został obszar analizowany 90 m. Wzdłuż ul. [...] w jej ciągu ukształtowała się strefa usług ogólnomiejskich, w związku z czym przyjęto dominującą funkcję podstawową tego obszaru - usługowo handlową, uzupełniającą – mieszkaniową, co jest zgodne z ustaleniami Studium miasta [...]. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, usług ogólnomiejskich ( pawilony handlowe i budynki gospodarczo, garażowe usytuowane na tej części osiedla ). Teren, na którym planowana jest inwestycja przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] i [...]. Objęta postępowaniem nieruchomość 1741/2, 1741/4 posiada powierzchnię zabudowy ok. 260m2 i średnią szerokość działki ok. 30m. Procentowy wskaźnik zabudowy wynosi: dz. 1740/2 - 40 %. Działka położona po stronie południowej ma wskaźnik zabudowy ok. 60 %. Ze względu na wysoki stopień zainwestowania dotyczący również działki sąsiedniej nr ewid. 1742/1 i 1742/2 dopuszczono wskaźnik do 65 %, co umożliwia ustalenie takiego wskaźnika dla działki sąsiedniej. Ustalono nieprzekraczalną granicę zabudowy od krawędzi jezdni ul. [...] 10 m. i od krawędzi jezdni ul. [...] 4,5 m. Odnośnie wysokości obiektów istniejących i projektowanych przyjęto zasadę ogólną dla całego obszaru która została uwzględniona w studium ozn. symb. 10MN/U jako dopuszczalna do 3 kondygnacji nadziemnych. Zarówno zabudowa istniejąca na działce inwestora jak i na działce sąsiedniej 1740/2 własności J. i T. G. posiada II kondygnacje nadziemne. W sąsiedztwie po stronie zachodniej działki inwestora występuje zabudowa wielorodzinna o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych przy wysokim parterze usługowym, co daje wysokość do ok. 15 m. Inwestor planuje zabudowę o wysokości do 3 kondygnacji oraz dachu wielopołaciowym, o nachyleniu połaci do 45 st. z kalenicą na wysokości do 12m.( w zależności od przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych) oraz wysokość okapu do 6,5 m. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wokół działki inwestora ma dachy o kącie nachylenia połaci do 45 st. a ich wysokość jest uzależniona od ilości kondygnacji danego obiektu. W przyjętym obszarze analizowanym występują różne szerokości elewacji frontowej. Zabudowa działki sąsiedniej nr 1740/2 i działki inwestora jest połączona wspólnym murem w granicy działek. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] wynosi 33 m a od strony ul. [...] 44 m. Szerokość elewacji frontowej na działce inwestora to ok. 28 m. Pawilon apteki i przychodni po stronie północnej ( dz. nr ewid.1424/3 ) - szerokość elewacji 58m., budynek mieszkalny wielorodzinny 38m, zabudowa mieszkalno usługowa na dz. nr ewid. 1742/2 - 20m, na działce nr ewid. 1739 - 11 m. Na tej podstawie ustalono średnią szerokość elewacji frontowej - 31 m, w której mieści się planowana inwestycja. Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy z woli ustawodawcy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. ). Z prawidłowo dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie spowoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych, tak w odniesieniu do inwestora, jak i w stosunku do osób trzecich. Organ odwoławczy wskazał również, że w związku z wniesionym odwołaniem przeprowadził rozprawę administracyjną celem przyspieszenia i wyjaśnienia stanowisk stron postępowania, jak również zwrócił się do architekta będącego autorem projektu decyzji i analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, o zajęcie stanowiska w kwestii objętej argumentacją odwołania. Stanowisko urbanisty zawiera informacje dotyczące możliwego wskaźnika zabudowy działek inwestora i odwołujących oraz możliwości zabudowy obu nieruchomości. W ocenie Kolegium planowana przez inwestora rozbudowa, nadbudowa i przebudowa nie narusza prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, ani nie narusza prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania. Skargę na decyzję wnieśli T. i J. G. zarzucając decyzji naruszenie: - art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie Skarżących prawa do korzystania z własnej nieruchomości; - art. 59-65 u.p.z.p.; - art. 2 i art. 87 Konstytucji RP; - rażące naruszenie: art. 6, 7, 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez SKO w [...] jak i Prezydenta Miasta [...] rzetelnych i niebudzących wątpliwości ustaleń mających na celu rozpoznanie sprawy, zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy materialnej. W uzasadnieniu powtórzyli argumenty z odwołania od decyzji I instancji. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu w sprawie z decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2017 r. wydanej na ich wniosek, na okoliczność naruszenia ich interesów oraz własności wobec braku możliwości zabudowy ich działki w sposób, co najmniej taki sam, jak inwestorka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy na działce nr ewid. 1741/2 i 1741/4 obr. [...] w [...] przy ul. [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Takie też zamierzenie inwestycyjne wynika z wniosku M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego skarżący, działający przez adwokata P. O. kwestionowali zamiar inwestorki w tym przyjętą linię zabudowy, szerokość ściany frontowej, spadku atrakcyjności działki mocodawców, co wyrazi się w rażącym spadku jej ceny. zarzucono też, że wykonanie inwestycji spowoduje zacienienie i zawilgocenie działki, a ponadto aktualny sposób korzystania z istniejących zabudowań i prowadzonej działalności naraża ich na duży hałas i dlatego zgłosili zastrzeżenia, co do planowanego zwiększenia zakresu prowadzonej działalności. Ponadto palny inwestycyjne inwestorki wykluczą zrealizowanie przez skarżących ich planów rozbudowy domu, to narusza art. 2 i art. 87 Konstytucji RP. Na wstępie należy podnieść, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze związanym. To przepisy stosowanej u.p.z.p., a nie uznanie organu administracji, determinują sposób i zakres oceny wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, które wymienia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a odmowa wydania takiej decyzji winna mieć miejsce wyłącznie, gdy którakolwiek z ustawowych przesłanek nie zostanie spełniona. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości również kwestia deklaratoryjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Nie tworzy ona nowego porządku prawnego ale stanowi informację o charakterze urzędowym o tym, co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa (vide: między innymi wyroki NSA o sygn. II OSK 997/06 i II OSK 1944/12 a także II OSK 72/13). Organ administracji publicznej związany jest przy tym treścią wniosku inwestora i nie może modyfikować zamierzenia inwestycyjnego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy zamierzenie objęte wnioskiem spełnia przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a pozytywny wynik sprawdzenia obliguje organ do uwzględnienia wniosku. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca precyzuje zarazem w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) sposób weryfikacji, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym należy wyjaśnić, że zasada ta nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. W ocenie Sądu wnioskowana inwestycja, jak prawidłowo oceniły organy obu instancji, spełniła wszystkie przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się przy tym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Znajdująca się w aktach sprawy analiza spełnia te warunki. W pkt II.3 analizy zwarto charakterystykę obszaru analizowanego, z której wynika działki objęte wnioskiem położone są na terenie zespołu zabudowy mieszkaniowej z usługami przy zabudowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pomiędzy ulicami [...],[...] i [...] w [...], który przewiduje realizację funkcji podstawowej, jako mieszkalno - usługowej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych z możliwością lokalizacji obiektów technicznych dla obsługi zabudowy. Działka, na której planowana jest inwestycja przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] i [...], a istniejąca zabudowa w sąsiedztwie stwarza możliwość realizacji tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W Analizie Zagospodarowania Terenu w pkt II.1 - funkcja obszaru przyjęto, że planowana zabudowa o niewielkich gabarytach architektonicznych (do III kondygnacji nadziemnych) stanowi kontynuację funkcji w analizowanym terenie. W pkt II.4. określono parametry, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjmując określone parametry autor analizy odwołał się do numerów działek i parametrów oraz cech zabudowy na tych działkach. Te parametry stały się przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w tym rozprawy administracyjnej. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. arch. W. P., autor analizy urbanistycznej wyjaśnił przyjęte parametry inwestycji w tym do: linii zabudowy procentowego wskaźnika przyjętej zabudowy, wysokości obiektu planowanego w stosunku do obiektów istniejących z podaniem parametrów inwestycji znajdujących się nie tylko w obszarze analizowanym, ale w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także do szerokości elewacji frontowej. Ponadto wyjaśnił, że przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że zabudowa działki inwestorki i działki skarżących (1740/2) jest połączona wspólnym murem w granicy działek. Zaznaczył też, że nie nastąpi zwiększenie szerokości elewacji ponad to, co już jest stanem zabudowy istniejącej. Realizacja wspólnej zabudowy na przedmiotowych działkach na tzw. wspólnym fundamencie, pozwoliłaby uniknąć niepotrzebnych sporów. Niezależnie od powyższego z załącznika nr 1do analizy terenu wynika, że cała zabudowa na działce nr 1740/2 - własność skarżących, a to budynek mieszkalny jak i inwentarski została wykonana w granicy z działką nr 1741/2 i 1739, ze względu na niewielką powierzchnię działki. Kolegium w zaskarżonej decyzji odniosło się też do zarzutu naruszenia interesów osób trzecich, w tym interesu skarżących i wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ochrona interesów osób trzecich jest konkretyzowana na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia art. 59 do 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona interesów osób trzecich, to zapewnienie realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która polega na zachowaniu w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Ta zasada, wbrew twierdzeniom skarżących nie została zaskarżoną decyzją naruszona. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu, a o ustalenia warunków zabudowy może wystąpić podmiot, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, to oznacza, że prawo własności taką decyzją nie zostaje naruszone. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ze swej istoty nie ingeruje w prawo własności, a przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi ochronę osób trzecich w zakresie kreowania sposobu wykorzystania nieruchomości sąsiadującej na realizację inwestycji. Te powody zadecydowały o uznaniu za nietrafny zarzut naruszenia art. 87, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.