II OSK 133/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 875/17 odrzucającego skargę M. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 875/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...]. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie nosi cech aktu prawa miejscowego, albowiem jej adresatem jest wyłącznie skarżący i nie zawiera ona żadnej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Sąd podzielił stanowisko organu, że uchwała ta ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowany w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organizatorem, a dyrektorem podległej mu instytucji kultury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 15 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm., dalej: "u.o.p.d.k."). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Z kolei art. 15 ust. 3 u.o.p.d.k. wskazuje, że Organizator powołuje i odwołuje dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. ustawodawca wskazał, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu I Instancji, organ słusznie wskazał, że podległość służbowa dyrektora instytucji kultury wobec organizatora jest pochodną zależności organizacyjnej występującej na linii organizator - instytucja kultury, która ma charakter zależności kierowniczej. Świadczy o tym wprost art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odwołania M. S. ze stanowiska dyrektora [...] jest aktem kierownictwa wewnętrznego i dotyczy spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w których zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. S., zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że likwidacja samorządowej instytucji kultury jest kompetencją organizatora wynikającą z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej i tym samym nie należy do właściwości sądów administracyjnych, w sytuacji gdy: a) zaskarżona Uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] powinna być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a albo jako inny niż określony w pkt 5 akt organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, b) sam Zarząd Województwa [...] uznał wskazane Uchwały za podlegające kontroli administracyjnej i na żądanie Wojewody Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. przesłał Uchwały do kontroli wykonywanej przez Wojewodę; 2. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy: a) zgodnie z art. 22 u.o.p.d.k. organizator nie ma prawa zlikwidować instytucji kultury, jeżeli nie jest spełniona ustawowa przesłanka wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", której wystąpienie lub brak właśnie jest objęty kognicją Sądu administracyjnego i musi być zbadany przez Sąd, aby ocenić legalność lub bezprawie aktu organizatora, b) niedopuszczalnym i nieakceptowanym jest uznanie, że organizator ma dowolność likwidacji podległej mu instytucji - w sytuacji, gdy ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost wyklucza taką dowolność, ograniczając uprawnienie organizatora do wystąpienia bardzo wąskiej, wyjątkowej przestanki uprawniającej do likwidacji, c) Sąd w sposób błędny przyznał słuszność stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę opartemu na orzeczeniu dotyczącym połączenia instytucji kultury, co do którego NSA słusznie wskazał, że jest to akt niepodlagający kontroli sądowej. Żadna ustawa bowiem nie wymaga od organizatora przy łączeniu instytucji tego, co jest wymagane prawem przy likwidacji tj. wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uniemożliwia dalsze funkcjonowanie instytucji; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie wyrażające się w wydaniu przez Sąd postanowienia z rażącym naruszeniem społecznego poczucia sprawiedliwości, uniemożliwiającego kontrolę sądową podejmowanych przez organ zupełnie dowolnych decyzji. II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 45 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na odmowie skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej, a przez to pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, w sytuacji, gdy ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost konstytuuje przesłanki badania legalności działania organu, z których Sąd bezpodstawnie chciał się zwolnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela uzasadnienie postanowienie Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...]. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017r., poz. 862 ze zm.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Stosownie do treści art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Z przepisów tych wynika, że jednoznacznie przesądzona została kwestia pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem dyrektora instytucji kultury. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11, w którym NSA wskazał, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy (por. wyroki SN z 11 maja 2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., II PK 225/06, Lex nr 599537). Przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko dyrektora. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017r., poz. 2096) do zadań Zarządu Województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, Biorąc powyższe przepisy pod uwagę należy stwierdzić, że Dyrektor [...] pozostawał w stosunku pracy z Zarządem Województwa [...], na podstawie powołania stosownie do art. 68 Kodeksu pracy. Jego odwołanie ze stanowiska Dyrektora wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter zatrudnienia M. S. na stanowisku Dyrektora [...] tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy, należało uznać, że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.