II OSK 135/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 877/17 odrzucającego skargę M. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania likwidatora [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 877/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie powołania likwidatora [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie nosi cech aktu prawa miejscowego, albowiem nie zawiera ona żadnej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm., dalej: "u.o.p.d.k.") w szczególnie uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować instytucję kultury. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.o.p.d.k. organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określa czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu ust. 2. W myśl art. 12 u.o.p.d.k. organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k. Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ słusznie wskazał, że Zarząd Województwa jako samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) jednostek kultury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił twierdzenia organu, że relacja na linii organizator - instytucja kultury ma charakter zależności kierowniczej. Świadczy o tym wprost art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do zadań samorządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Województwa realizując swoją kompetencję określoną w art. 22 ust. 1 u.o.p.d.k. postanowił zlikwidować [...] Organizator podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie likwidacji [...] Ponadto w zaskarżonej uchwale organizator na podstawie art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa powołał likwidatora odpowiedzialnego za czynności związane z likwidacją ww. instytucji. Zgodnie z art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Zdaniem Sądu, organ słusznie wskazał, że zaskarżona uchwała określa sposób realizacji zwierzchnictwa organizacyjnego, jakie przysługuje organizatorowi w ramach likwidacji w stosunku do likwidowanej instytucji kultury. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje ustawowe Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powołania likwidatora [...] jest aktem kierownictwa wewnętrznego i dotyczy spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, w których zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. S., zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że likwidacja samorządowej instytucji kultury jest kompetencją organizatora wynikającą z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej i tym samym nie należy do właściwości sądów administracyjnych, w sytuacji gdy: a) zaskarżona uchwała nr [...] powinna być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a albo jako inny niż określony w pkt 5 akt organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, b) Zarząd Województwa [...] uznał wskazane uchwały za podlegające kontroli administracyjnej i na żądanie Wojewody Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. przesłał uchwały do kontroli wykonywanej przez Wojewodę; 2. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy: a) zgodnie z art. 22 u.o.p.d.k. organizator nie ma prawa zlikwidować instytucji kultury, jeżeli nie jest spełniona ustawowa przesłanka wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", której wystąpienie lub brak właśnie jest objęty kognicją Sądu administracyjnego i musi być zbadany przez Sąd, aby ocenić legalność lub bezprawie aktu organizatora, b) niedopuszczalnym i nieakceptowanym jest uznanie, że organizator ma dowolność likwidacji podległej mu instytucji - w sytuacji, gdy ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost wyklucza taką dowolność, ograniczając uprawnienie organizatora do wystąpienia bardzo wąskiej, wyjątkowej przesłanki uprawniającej do likwidacji, c) Sąd w sposób błędny przyznał słuszność stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę opartemu na orzeczeniu dotyczącym połączenia instytucji kultury, co do którego NSA słusznie wskazał, że jest to akt niepodlagający kontroli sądowej. Żadna ustawa bowiem nie wymaga od organizatora przy łączeniu instytucji tego, co jest wymagane prawem przy likwidacji tj. wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uniemożliwia dalsze funkcjonowanie instytucji; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie wyrażające się w wydaniu przez Sąd postanowienia z rażącym naruszeniem społecznego poczucia sprawiedliwości, uniemożliwiającego kontrolę sądową podejmowanych przez organ zupełnie dowolnych decyzji. II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 45 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na odmowie skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej, a przez to pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie M. S. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie powołania likwidatora [...]. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego z uwagi na fakt, że dotyczy ona sprawy wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17, w którym NSA wskazał, że zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej. Pojęcie to obejmuje również jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Różnic pomiędzy sferą zewnętrzną a sferą wewnętrzną działania administracji publicznej upatruje się w odmiennych możliwościach działania administracji wobec podmiotów jej podporządkowanych i wobec podmiotów niezależnych od niej, co wyraża się w różnych podstawach prawnych wydawania aktów, innej kontroli ich celowości i legalności, a przede wszystkim innego zakresu, w którym te akty obowiązują. Instytucja kultura stanowi ustawowo określoną formę organizacyjnoprawną realizowania przez samorząd województwa zadań z zakresu kultury. Podkreślić należy, że samorządowy organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także decyduje, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną (art. 11 ust. 1 u.o.p.d.k.). Samorządowy organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12 u.o.p.d.k.). Nadaje statut instytucji kultury (art. 13 ust. 1 u.o.p.d.k.), powołuje i odwołuje dyrektora (art. 15 u.o.p.d.k.). Samorządowy organizator może połączyć (art. 18 u.o.p.d.k.), podzielić (art. 20 u.o.p.d.k.), współprowadzić instytucje kultury (art. 21 u.o.p.d.k.), jak również zlikwidować instytucję kultury (art. 22 u.o.p.d.k.). Z przepisów tych wynika zatem, że samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) jednostek kultury. Kierowniczy charakter relacji na linii organizator-wojewódzka instytucja kultury potwierdza treść art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej: u.s.w.), zgodnie z którym do zadań Zarządu Województwa należy m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Wypływająca z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Zarządem Województwa wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17, CBOIS). Powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie powołania likwidatora instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że skarżący błędnie uznaje, że samo zakwalifikowanie aktu lub czynności stanowiącej przedmiot zaskarżenia do katalogu objętych kontrolą sądową form działania organów administracji publicznej z art. 3 § 2 p.p.s.a. przesądza o objęciu tego aktu lub czynności kontrolą sądu administracyjnego, niezależnie od tego, czy sprawa objęta zaskarżonym aktem lub czynnością mieści się w katalogu spraw, wyłączonych z kognicji sądowej na podstawie art. 5 p.p.s.a. Stanowisko skarżącego, co do relacji wskazanych przepisów, nie znajduje umocowania w treści ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy p.p.s.a., określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Analiza art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 5 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna przy łącznym spełnieniu warunków w nich wskazanych. Artykuł 5 p.p.s.a. zawiera wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłaczona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii spraw, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach (zob. T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. komentarz, Warszawa 2012 r. str. 140). Objęcie kontrolą sądowoadministracyjną określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 3 i art. 5 p.p.s.a. Okoliczność, że zaskarżony akt mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przesądza o dopuszczalności wniesienia na niego skargi. Możliwość zaskarżenia takiego aktu zależy od tego, czy nie dotyczy on kategorii spraw wyłączonych spod kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się do argumentu, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli wojewody, co przesądza o konieczności objęcia jej również kontrolą sądową, wskazać należy, że zakres nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością samorządu województwa jest odmiennie ukształtowany od zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej. Przepisy regulujące nadzór sprawowany przez wojewodę nad działalnością uchwałodawczą organów samorządu województwa (zawarte w rozdziale 7 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) nie formułują wyłączeń przedmiotowych takich jak ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady nadzorem wojewody objęte są wszystkie uchwały organów samorządu województwa. Poza zakresem tak określonego nadzoru wyłączone są jedynie uchwały podejmowane w sprawach finansowych (objęte nadzorem regionalnych izb obrachunkowych) oraz uchwały stanowiące decyzje indywidualne w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie wyłączył spod nadzoru wojewody uchwał zapadłych w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Podleganie uchwały kontroli wojewody nie jest równoznaczne z tym, że podlega ona także kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreslić należy, że sprawy dotyczące nadzoru nad organami samorządu terytorialnego w zakresie wynikającym z przepisów rozdziału 7 ustawy o samorządzie województwa oraz z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. należą do właściwości sądów administracyjnych, a zatem droga sądowoadministracyjna w tych sprawach jest w pełni dopuszczlana (zob. Drachal J., Jagielski J., Gołaszewski P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Hauser R., Wierzbowski M., Warszawa 2017, s. 112). Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kwalifikacji zaskarżonej uchwały z punktu widzenia katalogu form prawnych działania organów administracji publicznej objętych kontrolą sądowoadministracyjną, mimo że obowiązek taki spoczywał na nim na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a. Zakwalifikowanie sprawy poddanej pod kontrolę sądu do jednej ze spraw z art. 5 p.p.s.a. eliminuje bowiem potrzebę oceny, czy służący jej rozstrzygnięciu akt lub czynność mieści się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP, podzielić należy stanowisko zawarte w odpowiedzi na skarę kasacyjną, że szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU 1998, Nr 4, poz. 50). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., albowiem wskazane przepisy nie mają zastosowania do postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter uchwały o powołaniu likwidatora instytucji kultury, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.