II OSK 2494/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Stuposiany od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1133/17 odrzucające skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Stuposiany decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 lutego 2017 r., nr DOA-SG.6401.2.2017.PW w przedmiocie zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Stuposiany (dalej jako "Nadleśnictwo") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 lutego 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 14, art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. – dalej jako "u.o.p.") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. W ocenie Sądu I instancji, z art. 56 ust. 6 u.o.p. w sposób pośredni wynika, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia może być wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego. Oznacza to, że przymiot strony postępowania przysługuje tylko podmiotowi inicjującemu postępowanie (wnioskodawcy). Z przepisów u.o.p. oraz "istoty" zezwolenia na odstępstwa od zakazów ochrony gatunkowej nie wynika natomiast, żeby przymiot strony w tym postępowaniu miał podmiot (podmioty), na terenie których realizowane będzie to zezwolenie. Uzyskanie zezwolenia nie tworzy bowiem uprawnienia do korzystania z cudzej rzeczy, a korzystanie z niej możliwe będzie jedynie w takim zakresie, w jakim określają to przepisy dotyczące korzystania z własności. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była Fundacja A. z siedzibą w L. Decyzja upoważnia wnioskodawcę w zakresie odstępstw od zakazów w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową na terenie obszarów pozostających w zarządzie między innymi Nadleśnictwa Stuposiany. W ocenie Sądu I instancji, nie jest to równoznaczne z przyznaniem tym podmiotom statutu strony w postępowaniu. Zasady korzystania z mienia Skarbu Państwa, jakim w niniejszym przypadku są lasy, zarządzane przez właściwe nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe określają przepisy odrębne, w szczególności art. 26 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788). Z tych powodów Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Nadleśnictwu Stuposiany nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu i w związku z tym skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Nadleśnictwo. Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 50 § 1 i § 2 w związku z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."), przez brak uznania Nadleśnictwa za stronę postępowania. Po drugie, art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania istoty sprawy oraz pominięcie głównych, istotnych zarzutów skargi, w szczególności w zakresie naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 208 Kodeksu pracy oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a, w związku z art. 166 p.p.s.a. przez brak wskazania w postanowieniu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych w skardze. Po czwarte, art. 50 § 1 i § 2 w związku z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez brak przyznania przymiotu strony Nadleśnictwu jako pracodawcy. Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Nadleśnictwa kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 § 1 i § 2 w związku z art. 32 p.p.s.a., przez brak uznania Nadleśnictwa za stronę postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji była przedwczesna i nie znajdowała oparcia w przepisach powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji przede wszystkim powołał się na treść art. 56 ust. 6 u.o.p. wskazując, że z przepisu tego w sposób pośredni wynika, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia może być wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego. Z art. 56 ust. 6 u.o.p. wynika, że przedmiotowe zezwolenie może być wydane na wniosek, który powinien zawierać wskazane w tym przepisie informacje określające zakres podmiotowy i przedmiotowy tego zezwolenia. Przepis ten nie ogranicza jednak w żaden sposób ewentualnego interesu prawnego innych stron postępowania, a jedynie określa warunki formalne wniosku o wydanie zezwolenia. Brak jest podstaw, żeby na podstawie tego przepisu uznać, że Nadleśnictwo nie posiadało interesu prawnego w tej sprawie. Podobnego wniosku nie można wyprowadzić również na podstawie art. 26 ustawy o lasach, który określa w oznaczonym zakresie uprawnienia Nadleśniczego w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis ten nie ma jednak bezpośredniego związku z zezwoleniem wydawanym na podstawie art. 56 u.o.p. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił, że Nadleśnictwo nie ma w tej sprawie interesu prawnego. W tym też znaczeniu na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, w związku z art. 166 p.p.s.a., ponieważ stanowisko Sądu I instancji nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. Stanowisko Sądu I instancji pomija ponadto, że wydana w tej sprawie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 16 grudnia 2016 r. przewidywała, że warunki przebywania na terenie będącym w zarządzie Lasów Państwowych będą musiały być uzgadniane z właściwym Nadleśniczym. Oznacza to, że decyzja ta nakładała również na Nadleśnictwo określone obowiązki, ale także przyznawała oznaczone uprawnienia, które mogły być realizowane w ramach kompetencji ustawowo przyznanych Nadleśnictwu. Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie i umorzył postępowanie (w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy). Oznacza to, niezależnie od prawidłowości tych decyzji, których na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać, że oba organy wkroczyły władczo w sferę praw i obowiązków Nadleśnictwa. Okoliczność ta wymaga rozważenia w kontekście możliwości przyznania legitymacji skargowej Nadleśnictwu w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych tj. art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania istoty sprawy oraz pominięcie głównych, istotnych zarzutów skargi, jak również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie rozpoznał istoty skargi, ponieważ uznał, że Nadleśnictwo nie było legitymowane do jej wniesienia. Uzasadnienie Sądu I instancji było niewystarczające dla przyjęcia tego rodzaju stanowiska, a zatem na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy Sąd I instancji miał podstawę do oceny zarzutów skargi, w tym zarzutów dotyczących naruszenia powołanych tam przepisów kodeksu pracy, jak również zarzutów odnoszących się do wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji nie stosuje i których zastosowanie przez organ może ocenić dopiero rozpoznając istotę sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania między stronami, ponieważ żaden z przepisów ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis szczególny, nie dają podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.