II SA/Bd 1574/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego K. K. od Wojewody kwotę 500 (pięćset) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta, po rozpoznaniu wniosku E. i K. K. z dnia [...] lipca 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku warsztatu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] we wsi W. N., obręb ewidencyjny Ł., gm. W. Wskazał, że budynek warsztatu zlokalizowany będzie na działce nr ewidencyjny [...] w odległości 1,5 m, od granicy z działką nr [...] (ściana równoległa do granicy - bez otworów drzwiowych i okiennych), w odległości 3 m od granicy z działkami nr ewidencyjny [...] i [...] (ściana równoległa do granicy – bez otworów drzwiowych i okiennych), w odległości 8,0 m od granicy z działką nr ewidencyjny [...] (droga gminna - ściana równoległa do granicy, dwa otwory okienne). Wskazana decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Bd 715/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał bowiem, że organy nie zbadały w sposób należyty charakteru planowanej przez inwestora działalności, oraz nie przeprowadziły rzetelnej wykładni stosownych zapisów planu miejscowego (zakładając, że plan ten obejmuje działki o nr [...] i [...]), co spowodowało, że ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków formalno prawnych wniosku o pozwolenie na budowę. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. E. i K. K., oświadczyli, że zamierzają wybudować na działkach nr ew. [...] i [...] budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami nieuciążliwymi, w związku z czym następnie przedłożyli budowlany zamienny. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku warsztatu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach [...] i [...] we wsi W. N., obręb ewidencyjny Ł., gm. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zmiana budynku warsztatu na budynek mieszkalno- jednorodzinny z częścią usługową, skutkuje tym, że jest to inne zamierzenie inwestycyjne, niezgodne z wnioskiem Inwestora o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta wskazał, że wnioskodawcy nie uzupełnili wszystkich braków formalno-prawnych, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r., co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 28[...] sierpnia 2015 r., nr [...] Wojewoda, w skutek odwołania E. K. i K. K. od powyższego rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że inwestor mógł, po wyroku Sądu, przedstawić poprawiony projekt budowlany uzupełniony o funkcję mieszkalną, gdyż "wydanie decyzji kasacyjnej przez Sąd ma ten skutek, że sprawa wraca do momentu wniosku.", a organ, po uzupełnieniu przez inwestora wniosku i projektu budowlanego, powinien stosownie do wskazań Sądu, dokonać sprawdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. t.j. z 2016, poz. 290 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i K. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach nr ew. [...] i [...] we wsi W. N., obręb Ł., gm. W. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zwrócił uwagę na niespójność przedłożonego projektu budowlanego, w którym wskazuje się, że w budynku inwestor będzie prowadził nieuciążliwą działalność rzemieślniczą usługowo-handlową, podając jednocześnie, że będzie ona polegała na nadaniu faktury i formatu elementom kamiennym, a zatem będzie to działalność produkcyjna zakładu kamieniarskiego. Stwierdził, że Starosta błędnie wskazał na zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z § 3 ust. 1 pkt 53 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. Zwrócił tez uwagę, że obowiązkiem organ, wynikającym z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było podanie w decyzji kategorii budynku oraz nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czego nie uczyniono. Odwołujący się podniósł również, że organ nie sprawdził czy projektant wykonał obowiązek wynikający z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zanegował także twierdzenia zawarte w projekcie o istnieniu płyty fundamentowej, która ma być wykorzystana przy budowie przedmiotowego obiektu. W jego ocenie organ nie zastosowała się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 17.09.2014 r. (II SA/Bd 715/14) i nie wyjaśnił dlaczego czynności jakie planuje wykonywać w przedmiotowym budynku inwestor stanowią usługi a nie produkcję. Odwołujący się wskazał, że decyzję wydano tak, jak gdyby dotyczyła całkowicie nowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy sam projekt i deklarowana w "nowym" obiekcie działalność są identyczne z tymi, których dotyczył omawiany wyrok Sądu. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant sporządził informację dotyczącą ochrony bezpieczeństwa i zdrowia. Wojewoda wskazał też, że wnioskodawcy uzyskali niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalonego uchwałą nr [...] rady Gminy we W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w obszarze sołectw: D. M., J., K. K., K., K., L., Ł., Ł., M., N. W., S., S., S. D., T. L., W. K., W. P., P. dla terenów wielofunkcyjnego zainwestowania (pub. Dz. Urz. Woj Nr 9[...] z 9[...].06.1998, poz. [...]). Inwestycja zlokalizowana jest w miejscu o symbolu "M/U" teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. Wojewoda uznał, że dopuszczalnym było skorygowanie wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego przez inwestora po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Stwierdził, że inwestor jednoznacznie wskazał zakres inwestycji w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. (budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową). Dodał, że zdefiniowane w wyżej wskazanym piśmie zamierzenie jest spójne z przedłożonym w dniu 6 maja 2015 r. projektem budowlanym dotyczącym budynku mieszkalnego z częścią usługową. Wojewoda powołał się również na wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym wskazywał na zamiar zamieszkania w przedmiotowym budynku mieszkalnym i twierdził, że nie zamierza prowadzić działalności produkcyjnej tylko usługową i to w ograniczonym zakresie. Część usługową zamierza prowadzić osobiście, nie przewiduje zatrudnienia osób. Inwestor wyjaśnił, że w części usługowej budynku prowadzona będzie działalność polegająca na sprzedaży hurtowej i detalicznej elementów marmurowych i granitowych, wystawa, prezentacja elementów gotowych oraz przyjmowanie zamówień. Poza tym w części usługowej prowadzona będzie działalność usługowa w branży montażu kominków, parapetów i schodów, polegająca na montażu przygotowanych wcześniej wyrobów do odbioru dla konkretnego klienta. Inwestor podkreślił też, że adresem głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jest ul. J. we W. Natomiast działalność w W. N. nie będzie szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi oraz nie pogorszy stanu środowiska. Działalność usługowa nie spowoduje przekroczenia standardów emisyjnych i jakości środowiska. W świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Wojewody, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może być zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem "M/U" – teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji, Starosta nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. K. zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa od 2010 r. Wskazał, że inwestor nie uzyskując pozwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej, odstąpił od zamiaru budowy budynku warsztatowego i wystąpił z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową. Skarżący powtórzył przy tym zarzut z odwołania, dotyczący nie spełniania przez projekt budowlany wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że organy obu instancji zaniechały obowiązku samodzielnych ustaleń czy działalność gospodarcza planowana przez inwestora jest działalnością usługową, czy też wykracza poza nią, a także czym się ona różni od prowadzonej dotychczas, zakazanej prawem miejscowym działalności produkcyjnej zakładu kamieniarskiego. Skarżący kwestionując twierdzenia inwestora o usługowym charakterze prowadzonej w przedmiotowym obiekcie działalności, zwrócił uwagę na absurd technologiczny montażu przygotowanych wcześniej elementów w części usługowej budynku, a nie na placu budowy. Zauważył również, że nie wyjaśniono gdzie i przez kogo te "przygotowane wcześniej wyroby" będą wytwarzane. Nadmienił przy tym, że w miejscu określonym w decyzji jako "główne miejsce wykonywania działalności gospodarczej" (ul. J. we W.) wykonywanie działalności produkcyjnej jest całkowicie niemożliwe. Wynika to choćby z faktu, że to "główne miejsce" jest sklepem usytuowanym w jednym z centrów handlowych, a od 2004 r. bezprawna działalność produkcyjna firmy "P.-P." wykonywana była i jest, tylko i wyłącznie na terenie W. N., mimo że jest zakazana planem miejscowym. Skarżący wskazał uciążliwości związane z działalnością hurtową firmy kamieniarskiej, jak dostawa półfabrykatów, dostawa i wywóz elementów kamiennych i całych konstrukcji kamiennych do czego potrzebne są samochody ciężarowe, wózki widłowe i dźwigi. Deklarowane zaś w opisie technicznym czynności technologiczne polegające na nadawaniu elementom kamiennym "odpowiedniej faktury i formatu", wymagają użycia pił i szlifierek do kamienia. W związku z tym skarżący stwierdził, że działalność ta będzie powodowała uciążliwości w postaci zapylenia kurzem, zadymienia spalinami i hałasu, a tak powstające uciążliwości są niedopuszczalne nie tylko z racji zapisu § 23 m.p.z.p., ale również z uwagi na to, że działalność usługowa może być jedynie uzupełnieniem podstawowej funkcji terenu, polegającej na budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym. Skarżący wywiódł też uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, montaż jest etapem procesu produkcji i nie może być traktowany jako wykonywanie usług. Istotne w jego ocenie byłoby również wyjaśnienie, czy w przedmiotowym obiekcie będzie dokonywany montaż próbny, wstępny czy też główny. Skarżący powtórzył również zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując, że Wojewoda nie odniósł się do nich. Zwrócił też uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego nie zawiadomiono go o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 oraz 2 k.p.a. Skarżący powołując się na naruszenie przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia przepisów art. 7, 8, 10 § 3, 11, 77 §1 i 2, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestorów – E. i K. K. z dnia [...] lipca 2010 r. ([...] lipca 2010 r. – wpłynięcie wniosku do Starostwa), który, jak wskazują organy obu instancji, został skorygowany w dniu [...] lutego 2016 r., pismem inwestorów z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazać należy, że wspomniany wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budowy budynku warsztatowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W tym też przedmiocie toczyło się postępowanie administracyjne, w toku którego organy obu instancji wielokrotnie wydawały decyzje. W sprawie zapadł również wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Bd 715/14, uchylający decyzję organów obu instancji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu z infrastrukturą. Po wydaniu przywołanego wyżej wyroku, w piśmie z dnia [...].02.2016 r., inwestorzy oświadczyli, że rezygnują z budowy budynku warsztatowego na rzecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Organy obu instancji wspomniane oświadczenie uznały za korektę wniosku o pozwolenie na budowę, a Wojewoda stwierdził, że taka zmiana wniosku w toku postępowania jest dopuszczalna. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę jest podporządkowane zasadzie skargowości tzn. może je zainicjować wyłącznie uprawniony podmiot poprzez złożenie stosownego wniosku. Żądanie zawarte we wniosku określa przedmiot sprawy, wyznacza w ten sposób właściwy dla niej organ i jest dla organu wiążące. Oczywiście podmiot inicjujący postępowanie, do czasu wydania w sprawie decyzji ostatecznej, ma możliwość modyfikacji żądania. Zgodzić się należy zatem z Wojewodą, że inwestorzy mieli prawo do wprowadzenia zmian we wniosku inicjującym postępowanie i w przedłożonym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu jednakże pisma skarżących z dnia [...].02.3016 r. nie można traktować jedynie jako modyfikacji żądania. Wynika bowiem z niego jednoznacznie, że intencją inwestorów było złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę na inny obiekt budowlany (o innej funkcji), w miejsce poprzedniego wniosku. Pierwotny wniosek inwestorów dotyczył budynku warsztatu, a wniosek z dnia [...].02.2016 r., uznany przez organ za uzupełnienie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Mimo że parametry planowanego obiektu nie uległy istotnej zmianie, w sposób zasadniczy zmienił się charakter tego obiektu - jego funkcja. W ocenie Sądu nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między sprawą dotyczącą budowy obu obiektów, z uwagi na odmienne ich funkcje (poprzednio inwestorzy deklarowali, że obiekt będzie pełnił funkcję usługową, zaś w świetle wniosku z dnia [...].02.3016 r. podstawową funkcją budynku byłaby funkcja mieszkalna), co prowadzi do braku tożsamości podstawy prawnej w sprawach z obu wniosków. Na rezygnacji inwestora z zamiaru budowy budynku warsztatowego, niewątpliwie wpływ miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., II SA/Bd 715/14, w którym zwrócono uwagę, że zapisy planu miejscowego wskazywać by mogły, że na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę przewidziana jest zabudowa jednorodzinna, a z akt sprawy nie wynika by inwestor, poza budynkiem warsztatu, planował na działce budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu nie może być jednakże interpretowane jako wskazanie dla organów, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwały inwestora do wyjaśnienia, czy składając wniosek o pozwolenie na budowę warsztatu nie miał przypadkiem na myśli budowy domu jednorodzinnego z uzupełniająca funkcją usługową i w związku z tym do usunięcia "nieprawidłowości" w projekcie budowlanym. Sąd podnosząc powyższą kwestię, zwracał bowiem uwagę, że jest to jeden z wielu problemów, do których organy powinny się odnieść przy badaniu podstaw do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z uwagi jednak na braki w materiale dowodowym, w tym brak dokumentów świadczących jednoznacznie o tym, że działki objęte planowaną inwestycją znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].04.1998 r., Sąd, w omawianym wyroku, nie przesądzał kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem. Wskazać należy, że organ administracji dysponując materiałem dowodowym wskazującym w sposób jednoznaczny na to, że inwestor planuje budowę budynku o funkcji niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (funkcja produkcyjna) lub dopuszczalnej jedynie jako funkcja uzupełniającą (funkcja usługowa), nie może wzywać strony do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i tym samym we wniosku o pozwoleniu na budowę, przez zmianę funkcji planowanego obiektu na zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "dopasowując" w ten sposób wniosek inwestora do wymogów miejscowego planu. W przypadku jednoznacznego ustalenia braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającymi dopuszczalne przeznaczenie terenu, organ winien, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący na skutek wezwania organu, w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczyli jednoznacznie, że rezygnują z budowy budynku warsztatowego, którego dotyczył wniosek inicjujący niniejsze postępowanie i wnioskują o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Dysponując takim oświadczeniem organ administracji winien rozważyć czy postępowanie w sprawie budowy budynku warsztatowego nie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym nie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uzasadniające umorzenie postępowania. Formalne rozdzielenie postępowań dotyczących obu wniosków o pozwolenie na budowę jest istotne z uwagi na to, że wnioski te dotyczą inwestycji o różnych funkcjach i w związku z tym inaczej oceniana będzie ich zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uzupełniającą funkcją usługową nie będą miały tym samym wprost zastosowania uwagi zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., II SA/Bd 715/14, odnoszące się do budynku, w którym inwestor planował działalność polegającą na cięciu, formatowaniu i wykańczaniu kamieni. Oczywiście zmiana funkcji planowanej zabudowy i uczynienie z deklarowanej działalności usługowej, jedynie funkcji dodatkowej, nie powoduje, że organ nie jest zobligowany do dokładnego rozważenia czy faktycznie będzie to działalność usługowa, czy też planowany w niej montaż kominków, parapetów i schodów, jak słusznie podnosi skarżący, nie powinien być traktowany jak działalność produkcyjna. Rozdzielenie obu postępowań jest również istotne z uwagi na fakt, że część z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku warsztatowego nie dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z częścią usługową i w tym zakresie dokumentacja dotycząca drugiej z wymienionych inwestycji jest niekompletna. Zwrócić tu należy w szczególności uwagę na problem zgodności projektu budowlane z przepisami techniczno-budowlanymi. W świetle przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2015, poz. 1422, ze zm.) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W niniejszej zaś sprawie zarówno pierwotnie planowany warsztat, jak i budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową zostały zlokalizowane na działce nr ew. [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...], ścianą równoległą do granicy (bez otworów drzwiowych i okiennych). Jak wskazuje organ I instancji inwestorzy uzyskali zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Istotne jest jednakże, że zarówno upoważnienie Ministra Infrastruktury na wyrażenie zgody na odstępstwo, jak i postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. dopuszczające odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia dotyczą budowy budynku warsztatowego, nie mają zatem zastosowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową. Konsekwencją traktowania przez organu wniosku inwestorów z dnia [...].02.2016 r., jako jedynie modyfikującego wniosek inwestorów z dnia [...].07.2010 r. był właśnie brak dostrzeżenia, że dla planowanego budynku mieszkalnego inwestor nie posiada wymaganej zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W ocenie Sądu organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne mimo oświadczenia strony świadczącym o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę budynku warsztatowego naruszył przepisy art. 6 i art. 105 § 1 k.p.a. Na marginesie zwrócić też należy również uwagę, na wadliwą konstrukcję sentencji decyzji organu I instancji, w której organ zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego. Wskazany zapis świadczy o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wyda pod warunkiem uprzedniej rozbiórki budynku gospodarczego. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i 7 k.p.a.) każda decyzja administracyjna, również w odniesieniu do takiego postanowienia dodatkowego jak warunek, musi mieć upoważnienie w przepisie rangi ustawowej. Dodać należy przy tym, że jako warunek w prawie administracyjnym może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca w czasie decyzji - rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania - zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Z przepisów prawa budowlanego nie wynika dla organów upoważnienie do formułowania w decyzji o pozwoleniu na budowę dodatkowego warunku, od którego zależałaby ważność pozwolenia na budowę, polegającego na konieczności uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2016, poz. 718; ze zm.) orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.