II GSK 3066/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Wojewodztwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 435/17 w sprawie ze skargi G na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę G (dalej: skarżąca) na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] maja 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, stwierdzając że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR poinformowano skarżącą o niewybraniu do dofinansowania projektu G zgłoszonego w ramach RPO WD 2014-2020 "Adaptacja poddasza – przebudowa i zmiana sposobu użytkowania w budynku Biblioteki i Forum Kultury w O oraz przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku Ratusza w O z przeznaczeniem na związane z działalnością kulturalną". W uzasadnieniu podano, że wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 5 – Plan realizacji inwestycji, ze względu na brak wymaganej dokumentacji - decyzji budowlanych (pozwolenia na budowę) oraz zgody konserwatora zabytków. Pismem z dnia [..] maja 2017 r. Zarząd powołując się na art. 66 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016 poz. 217 ze zm.), dalej: u.z.p.s., pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, albowiem Zarząd w ogóle nie wykazał zaistnienia faktu, na jaki się powołał. W ocenie Sądu wyczerpanie środków musi zostać stwierdzone w sposób niewątpliwy, ponieważ fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie zakończenie postępowania. W informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.p.s. musi być zawarte uzasadnienie i nie może się ona ograniczać wyłącznie do konkluzji, że wyczerpano środki bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt i bez wskazania stosownych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie została rzetelnie opracowana, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia na wykazanie twierdzenia, że doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania. Poprzez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej, a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Jedynie całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie uzasadnia zastosowanie art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.p.s., ponieważ tylko w takim przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Zarząd zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 u.z.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji", o której mowa w tym przepisie, następuje jedynie w przypadku całkowitego i ostatecznego wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania oraz rozdzielenia tej kwoty środków w określonej formie prawnej, tj. zawarcia umów o dofinansowanie, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wnioski, podczas gdy taka interpretacja nie uwzględnia interesu wnioskodawców, których projekty zostały ocenione pozytywnie i zostały wybrane do dofinansowania, a z uwagi na czasochłonną procedurę kontraktacji, ich wnioski mogą ostatecznie nie otrzymać dofinansowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na naruszeniu prawa materialnego, zatem na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 u.z.p.s. Stawiając tak określony zarzut Zarząd twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo poprzez błędną wykładnię pojęcia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach określonego działania finansowanego z udziałem środków unijnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. Formalizm skargi kasacyjnej wiąże się z wieloma elementami, które musi ona spełniać jako pismo procesowe uruchamiające proces weryfikacji wyroku. Pośród wymogów formalnych określonych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., niektóre z nich są warunkiem koniecznym wszczęcia i przeprowadzenia postępowania kasacyjnego. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarżący kasacyjnie ma wskazać podstawy kasacyjne, w ramach których stawia zarzuty naruszenia prawa oraz ma je uzasadnić. Wymóg spełnienia tych warunków jest koniecznym elementem postępowania kasacyjnego, bo jego zakres i kierunek kontroli wyroku wyznacza strona. Sąd II instancji nie może w tym zakresie działać z urzędu, a to oznacza, że nie może kontrolować wyroku w innym zakresie niż określony przez stronę. Skarga kasacyjna Zarządu nie spełnia tak określonych wymogów, zatem jest formalnie wadliwa. Stwierdzona wada nie daje podstaw do odrzucenia tej skargi, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli kasacyjnej, a więc możliwość oceny skarżonego wyroku. Sąd II instancji może dokonać takiej oceny tylko w tym zakresie, który jednoznacznie może być ustalony na podstawie treści uzasadnienia. Dopuszczalność takiego działania NSA jest konsekwencją treści uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Analiza treści uzasadnienia uchwały pozwala przyjąć, że Zarząd stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 u.z.p.s., mimo że w uzasadnieniu strona powołuje się na art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ale nie czyni zarzutu naruszenia tej regulacji. Tak sformułowany zarzut jest wadliwy i przez to merytorycznie nietrafny. Sąd II instancji wskazuje, że z treści art. 66 ust. 1 u.z.p.s. wynika, że prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polegające na oddaleniu skargi, odrzuceniu skargi albo pozostawieniu jej bez rozpatrzenia kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. Z treści uzasadnienia nie wynika w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył tę normę i na czym polegało wadliwe działanie tego Sądu. Problem podnoszony przez Zarząd, a więc wyczerpanie środków na finansowanie projektów w prawidłowym ujęciu powinien być łączony z przepisem naruszonym przez Sąd I instancji, skoro skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość zaskarżonego wyroku. W takim przypadku powinien to być art. 61 u.z.p.s. ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem strony została naruszona. Art. 61 składa się z siedmiu ustępów, które regulują różną materię. Niewskazanie naruszonego przepisu uniemożliwia Sądowi II instancji wypowiadanie się co do prawidłowości wyroku. Sąd II instancji, co wcześniej wskazano, nie może samodzielnie dokonywać ustaleń co do zakresu i kierunku kontroli wyroku. Natomiast odesłanie w uzasadnieniu skargi tylko raz do treści tak ogólnie podanego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu przed Sądem I instancji został naruszony art. 66 ust. 1 ustawy, skoro strona nie wiąże podnoszonych naruszeń z treścią tego przepisu, a odnosi je do rozumienia wyczerpania środków finansowych, w sytuacji gdy treść tego przepisu nie może być łączona z taką problematyką. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.