II OSK 2593/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1910/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1910/15 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...]z dnia [...]2015 r. uchylające postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: postanowienie organu I instancji nr [...]z dnia [...]2015 r. zapadło po uchyleniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją nr [...]z dnia [...]2014 r. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ww. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy odmawiała uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2013 r. o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że nie zostało wyjaśnione, czy wniosek o wszczęcie postępowania o wznowienie pochodzi od strony, czy zostały zachowane terminy do złożenia wniosku oddzielnie dla każdej podstawy wznowienia, a także na które wymienione enumeratywne w art. 145 K.p.a. przesłanki powołuje się wnioskodawca. Prezydent m.st. Warszawy wydając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. postanowienie nr [...]o odmowie wznowienia z dnia [...]2015 r. stwierdził, że nie znalazł żadnych przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 145 K.p.a. zarówno we wniosku o wznowienie, jak i w dołączonych dokumentach, a także, że wniosek został złożony w terminie wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do złożenia wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z [...]2014 r. co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie zostało wyjaśnione, czy wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...]2014 r. zawierał ustawowe podstawy wznowienia bowiem od rodzaju tych podstaw zależy badanie terminu do złożenia wniosku, a także okoliczność, że w przypadku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania, jako przesłanki materialnej, a nie jedynie formalnej, jak to ma miejsce w przypadku pozostałych podstaw wznowienia. Nie jest rzeczą organu "wyszukiwanie" we wniosku o wznowienie podstaw wznowienia, bowiem to wnioskodawca zobowiązany jest te podstawy wskazać. Organ prowadząc postępowanie na wniosek związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wszczętym z urzędu organ może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie powinien zawierać żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa to należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozstrzygnięcia. W przypadku wniosku o wznowienie strona winna zachować termin do złożenia podania od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia lub od dowiedzenia się o decyzji. Strona powinna powołać we wniosku podstawę wznowienia, bo dopiero ta okoliczność umożliwi organowi ocenę, czy wniosek został złożony w terminie. Brak wskazania podstaw we wniosku o wznowienie przez stronę uzasadnia wezwanie do uzupełnia braków wniosku w terminie 7 pod rygorem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z przyczyn innych niż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) może nastąpić tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak jest interesu prawnego (wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 933/14). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo tego, że Prezydent m. st. Warszawy dokonał wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń w przedmiocie ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej oraz dokonał dalszych ustaleń w zakresie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 K.p.a., to nie wypełnił nałożonych przez Wojewodę Mazowieckiego obowiązków co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że Wojewoda Mazowiecki słusznie stwierdził, że S.B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]2013 r. nr [...]pomimo, że Prezydent m.st. Warszawy dokonał w tym zakresie odmiennych ustaleń; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. 63 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyszukiwania we wniosku o wznowienie podstaw ku jego uwzględnieniu pomimo, że obowiązek spoczywa na wnioskującym; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]2015 r. nr [...]odpowiada prawu pomimo, że uchyla ono prawidłowe proceduralnie i merytorycznie postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]2015 r. nr [...]. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając podniesione zarzuty wskazała na zgodność z prawem postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, który wszczął w drodze postanowienia postępowanie dowodowo-wyjaśniające w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną nr [...], a następnie z uwagi na fakt, że postępowania zostało wszczęte na wniosek osoby, która nie jest stroną postępowania jak również nigdy nią nie była oraz w żaden sposób nie wykazała na jakie postawy wznowieniowe się powołuje, wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zaakcentowano charakter postępowania wznowieniowego i jego specyfikę polegającą na tym, że organ po wpłynięciu wniosku winien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania dowodowo - wyjaśniającego w trakcie którego ustali w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej oraz czy rzeczywiście ma do czynienia z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej oraz czy zachowano termin określony w art. 148 K.p.a. W przypadku braku spełnienia któregokolwiek z ww. warunków organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i tak w tej sprawie uczynił Prezydent m.st. Warszawy w postanowieniu z dnia [...]2015 r. Pomimo wezwań S.B. nigdy nie sprecyzował na czym opiera swe żądanie. Organ I instancji po analizie akt ustalił, że wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz ustalony w ten sposób krąg stron postępowania nie daje postaw do przyjęcia, że S.B. przysługuje lub przysługiwał kiedykolwiek przymiot strony. Tym samym S.B. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z treści "wniosku o wznowienie postępowania" wynika, że motywem jego złożenia jest jedynie subiektywne zdanie S.B. o tym, że jego stanowisko prezentowane w szeregu pism kierowanych do Prezydenta m.st. Warszawy czy Wojewody Mazowieckiego winno skutkować "merytoryczną analizą" decyzji [...]. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, że żądania S.B. nie pozostają w związku żadnymi konkretnymi normami prawa materialnego, co w konsekwencji pozbawia go przymiotu strony postępowania o wznowienie, a to skutkowało odmową wznowienia. Strona skarżąca podniosła, że ustalenie interesu lub obowiązku prawnego jego podstawy posiadania przymiotu strony może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego, a o istnieniu interesu prawnego decyduje wyłącznie przepis prawa, a nie kwestie słusznościowe. Organ I instancji wznowił postępowanie i gruntownie ustalił, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego, a zatem postanowienie organu I instancyjnego było prawidłowe, zaś postanowienie Wojewody Mazowieckiego potwierdzone przez WSA nie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą zostać uwzględnione. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...]2015 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]2013 r. z powodu braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 K.p.a. i braku przymiotu strony wnioskodawcy domagającego się wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, organ wprost stwierdził, że dokonał całościowej oceny sprawy administracyjnej z przeanalizował cały materiał dowodowy. Takie postępowanie organu pierwszej instancji było wadliwe i trafnie tą wadliwość wykazał w postanowieniu organ II instancji, a następnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 147 K.p.a. postępowanie wznowieniowe może być wszczęte na wniosek lub z urzędu. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie nie było wszczynane z urzędu. natomiast wniosek w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożył S.B.. Skoro tak, to podstawową okolicznością, jaką winny ustalić organy administracyjne (a zwłaszcza organ I instancji) powinno być ustalenie, czy podanie zawiera przesłanki wznowieniowe i czy wniosek pochodzi od strony. Niedopuszczalnym było (a tak uczynił organ I instancji) rozważanie istnienia wszystkich przesłanek wznowieniowych niezależnie od tego, czy we wniosku znalazły się te przesłanki, czy też nie znalazły się. Postępowanie wznowieniowe jest szczególnym rodzajem postępowania, które uruchamiane może być tylko w stosunku do ostatecznej decyzji na podstawie której strona już nabyła prawa. W razie skutecznego wszczęcia postępowania dochodzi do merytorycznego rozstrzygania w sprawie już załatwionej wcześniejszą decyzją administracyjną. Tym samym sama możliwość wszczęcia takiego postępowania została przez ustawodawcę zastrzeżona tylko do wyraźnie wskazanych przesłanek stanowiących co do zasady istotne naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Skoro w postępowaniu zmierzającym do wszczęcia postępowania wznowieniowego sama strona musi wskazać konkretną przesłankę wznowieniową, to tak podana przesłanka zawęzi zakres oceny organu tylko do tego, czy stanowi ona podstawę wznowieniową, czy została ona wniesiona przez stronę z zachowaniem terminu. Tym samym skoro w tej sprawie organ administracyjny I instancji pominął ocenę przesłanek wznowieniowych zawartych we wniosku i późniejszych pismach wnioskodawcy i dokonał niejako "z urzędu" (mimo braku wszczęcia postępowania z urzędu), to trafnie organ odwoławczy uchylił tak wydane postanowienie. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w tej sprawie Prezydent m. st. Warszawy dokonał wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń w przedmiocie pochodzenia wniosku od osoby uprawnionej oraz dokonał dalszych ustaleń w zakresie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 K.p.a. Pomijając już zakwalifikowanie tego zarzutu jako naruszenie przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, to należy stwierdzić, że wadliwość postanowienia organu I instancji polegała właśnie na tym, że zamiast być związanym konkretnie wskazanymi przez wnioskodawcę przesłankami, organ ten samoistnie badał zaistnienie przesłanek wznowieniowych i to także tych, które w ogóle nie podnosił wnioskodawca. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji 63 § 2 K.p.a. (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej także jako naruszenie prawa materialnego) poprzez przyjęcie, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyszukiwania we wniosku o wznowienie podstaw ku jego uwzględnieniu pomimo, że obowiązek spoczywa na wnioskującym. Art. 63 § 2 K.p.a. wskazuje na treść podania, w tym podania o wznowienie postępowania odsyłając do odrębnych przepisów, jeżeli takowe doprecyzowują treść podań. Takimi przepisami są art. 145-145b K.p.a. oraz art. 149 K.p.a. z których wynika, że podanie o wznowienie postępowania musi zawierać co najmniej jedną przesłankę wznowieniową. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca S.B. w kilku pismach wskazywał na konkretne przesłanki wznowieniowe (np. w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. - karta nr 48 akt administracyjnych) traktując je jako przesłanki wznowieniowe także w tej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji przyjmując, że wnioskodawca w ogóle nie sprecyzował przesłanek wznowieniowych, tym niemniej to uchybienie nie miało istotniejszego znaczenia w sprawie z tego powodu, że organ I instancji dokonał oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wznowieniowych, a organ II instancji wskazał, że w takim postępowaniu wiążącym dla organu jest treść wniosku podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. Przy czym jeżeli przesłanka wznowieniona nie jest wyraźnie wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, to sam wnioskodawca może w kolejnych pismach przesłankę wskazywać. Niezasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]2015 r. nr [...]odpowiada prawu pomimo, że uchyla ono prawidłowe proceduralnie i merytorycznie postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]2015 r. nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił postanowienie Wojewody Mazowieckiego jako nie naruszające prawa, zaś postanowienie organu I instancji jest wadliwe, ponieważ wbrew wymogom sformalizowanej procedury wznowieniowej organ ten orzekał w dużo szerszym zakresie, niż pozwalały na to przepisy. Wydaje się przyznawać to sama strona skarżąca kasacyjnie wskazując w zarzutach skargi kasacyjnej, że w jej ocenie prawidłowym było rozpoznanie przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie całości analizy akt sprawy ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki wznowieniowej, a zarazem w uzasadnieniu tej skargi skarżąca Spółdzielnia akcentuje konieczność badania, czy S.B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że kwestia ustalenia, czy wnioskodawca jest stroną w postępowaniu wznowieniowym ma istotne znaczenie w tej sprawie, ale pomija to, że organ I instancji dokonał oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wznowieniowych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki słusznie stwierdził, że S.B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]2013 r. nr [...]. NSA nie dopatrzył się w tej sprawie takiego stanowiska ani Sądu I instancji, ani Wojewody Mazowieckiego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z powodu zakresu uchybień dokonanych przez organ pierwszej instancji, prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia będzie konieczność ustalenia, z poszanowaniem właściwych norm kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyjaśnienia w sposób zgodny z prawem, istotnych okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, w tym czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez stronę oraz przesłanek podanych przez wnioskodawcę jako wznowieniowych. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.