II SA/Kr 1036/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę nr XXX/335/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Krzeszowice w 2017 r." skargę oddala. Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Krzeszowice z dnia 30 marca 2017 r., nr XXX/335/2017 w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Krzeszowice w 2017 r. w zakresie obejmującym treść § 6 Programu dotyczącego całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi przypomniano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16). Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może również wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16). Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że w tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który stanowi o obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z § 6 Programu zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane będzie przez Firmę PLAMA Jan Michalski z siedzibą Racławice 91 we współpracy z lekarzem weterynarii. Wskazać w tym miejscu należy, że dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne jest wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy 1997 r. o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r., II SA/Po 593/14). Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się art. 11a u.o.z. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Krzeszowice wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu art. art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt wynika konieczność zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegano bezdomności zwierząt na terenie gminy uregulowań dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wykładnia literalna nie pozwala na ocenę, w jaki sposób należy spełnić ten wymóg ustawodawcy. Natomiast zgodnie z poglądami judykatury oznacza to konieczność podania adresu konkretnego podmiotu, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W skarżonej uchwale jest wskazany adres konkretnego podmiotu, które zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną - firma PLAMA Jan Michalski" z siedzibą: Racławice 91,32-222 Racławice. W skarżonej Uchwale zdecydowano się na wspomniany zapis z uwagi na fakt, że skoncentrowanie powierzenia wielu zadań z zakresu ochrony zwierząt jednemu podmiotom: jest celowe i zapewnia lepszą realizację obowiązków gminy, a tym samym lepszą opiekę, także długoterminową nad zwierzętami, w tym nad zwierzętami rannymi w zdarzeniach drogowych. Gmina Krzeszowice w dniu [...] stycznia 2017 roku zawarła umowę [...] z Janem Michalskim prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Plama Jan Michalski z siedzibą: Racławice 91, 32-222 Racławice na zadanie pod nazwą: " Odławianie i transport bezdomnych zwierząt z terenu gminy Krzeszowice do schroniska dla bezdomnych zwierząt, sprawowanie opieki nad nimi w schronisku dla bezdomnych zwierza: oraz zapewnienie opieki weterynaryjnej." W szczególności ww. umowa obejmuje: 1. Leczenie bezdomnych zwierząt pochodzących z terenu gminy Krzeszowice. 2. Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w tym podejmowanie interwencji z udziałem lekarza weterynarii na miejscu zdarzenia. 3. Podejmowanie interwencji po dokonaniu zgłoszenia przez pracownika Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach, funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Krzeszowicach lub Policji. 4. Podejmowanie interwencji 7 dni w tygodniu 24 h/dobę, nie później niż 3 godziny od otrzymania zgłoszenia, a w sytuacji gdy zwierzę jest ranne lub chore udzielanie pomocy weterynaryjnej na miejscu zdarzenia z udziałem lekarza weterynarii, nie później niż w ciągu 1 godziny od otrzymania zgłoszenia. Kopia umowy została dołączona do akt sądowych. Wskazano również na przesłanie projektu uchwały do podmiotów wskazanych w art. 11a ust. 7 u.o.z. Krakowskie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w swoim stanowisku wskazało, że "Program, napisany jest wyjątkowo starannie i jak zawsze pozytywnie wyróżnia się na tle innych programów gminnych". Także Koło Łowieckie Hubertus pozytywnie zaopiniowało Program. Pozostałe podmioty nie wypowiedziały się pisemnie, ale zgodnie z art. 11a ust 8 uoz niewydanie opinii w terminie 21 dni uznaje się za akceptację przesłanego programu. Najistotniejsze kwestią do rozstrzygnięcia na tle zarzutów skargi jest jednak ocena czy wykładnia celowościowa art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, nakazuje skonkretyzować podmiot, który zapewnieni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czy też skonkretyzować podmiot w postaci lekarza weterynarii, który zapewnieni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaskarżona uchwała zdaniem Gminy Krzeszowice, wypełnia obowiązek określony w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Umowa z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...] w sposób bardzo precyzyjny reguluje kwestie związane z zapewnieniem opieki weterynaryjnej dla zwierząt rannych wypadkach drogowych, co zdaniem Gminy Krzeszowice, wypełnia obowiązek nałożony w ustawie o ochronie zwierząt, a przede wszystkim zapewnia rannym zwierzętom szybką opiekę oraz co istotne, pozwala także na długoterminową opiekę nad rannymi zwierzętami. Zawierając tę umowę Gmina Krzeszowice wymagała współpracy Wykonawcy z lekarzem weterynarii, co pozwoliło na bardzo konkretne wskazanie obowiązków umownych. Po wpłynięciu skargi Prokuratora poproszono dodatkowe Wykonawcę o pisemne wyjaśnienie dotyczące sprawowania opieki weterynaryjnej, w tym nad zwierzętami rannymi z udziałem wypadków drogowych. Należy zaznaczyć, że w skardze Prokurator powołuje się na liczne orzeczenia, które w części w realiach niniejszej sprawy mają mniejsze znaczenie. W niniejszej odpowiedzi na skargę pominięto całkowicie rozważania dotyczące charakteru programu opieki nad zwierzętami jako aktu prawa miejscowego. Pomimo, że było to dyskutowane przed przedłożeniem projektu uchwały (są bowiem liczne stanowiska wskazujące, że program taki nie stanowi aktu prawa miejscowego) zdecydowano się na uznanie, że program stanowi akt prawa miejscowego. Wywody na ten temat w skardze są więc nieuzasadnione, ponieważ uchwała Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 marca 2017 roku Nr XXX/335/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Krzeszowice w 2017 roku została przyjęta jako akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Krzeszowice z dnia 30 marca 2017 r., nr XXX/335/2017 w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Krzeszowice w 2017 r. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Uwzględniając tę zasadę, całą treść uchwały zawierającej Program, a także treść załączonej do odpowiedzi na skargę umowy z dnia [...] stycznia 2017 r. zawartej pomiędzy Gminą Krzeszowice a podmiotem prowadzącym schronisko dla zwierząt w Racławicach, z której jednoznacznie wynika, że za pośrednictwem tego schroniska Gmina kompleksowo będzie wykonywała te zadania, które określiła w programie, wskazać należy, że treść § 6 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten nakazuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Opiekę tę zapewnia Gmina Krzeszowice poprzez firmę "PLAMA Jan Michalski" z siedzibą w Racławicach 91, 32 -222 Racławice. Z kolei podmiot ten ma obowiązek współpracować z lekarzem weterynarii i zapewnić jego interwencje w takich przypadkach. Wynika to zarówno z § 6 zaskarżonej uchwały jak i przywołanej wcześniej umowy. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Treść zaskarżonego przepisu ten obowiązek informacyjny wypełnia. Jednocześnie zwrócić zależy uwagę, że przepis art. 11a ust. 2 pkt. 8 i pkt. 9 wyraźnie rozróżniają obowiązek "wskazania" gospodarstwa rolnego, (co materializuje się w uchwale poprzez wskazanie konkretnego gospodarstwa, z którym gmina nawiązała współpracę w tym zakresie) oraz obowiązek "zapewnienia" całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, (co kolei może zmaterializować się w uchwale poprzez wskazanie konkretnych lekarzy weterynarii lub tak jak w sprawie niniejszej – schroniska, które współpracuje z takim lekarzem). Istotne jest, aby każdy miał możliwość dotarcia do informacji o tym, do kogo powinien zwrócić się w takiej sytuacji o pomoc. W gminie Krzeszowice taka możliwość, w oparciu o zaskarżoną uchwałę istnieje. Na koniec należy jeszcze zwrócić uwagę na to, że jest to jedna z licznych uchwał różnych gmin i dotyczących różnych lat, na które skargi złożyli Prokuratorzy różnych Prokuratur. Program ten wyróżnia się spośród innych rzetelnością, przemyślaną treścią oraz znacznym nakładem środków finansowych na jego realizację, które kwotowo rozdysponowane są na poszczególne zadania, co świadczy o realnym rozpoznaniu przez gminę potrzeb w tym zakresie. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.