II SA/Kr 221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu na uchwałę nr VI/33/2015 Rady Gminy Korzenna z dnia 30 marca 2015 r. w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Korzenna w 2015 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z daty 11 grudnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu Maria Głuszak wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr VI/33/2015 Rady Gminy Korzenna z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Korzenna w 2015 r. Skarżąca zakwestionowała legalność § 9 ust. 2 tiret czwarty w Rozdziale 2 Załącznika do uchwały oraz § 12 w Rozdziale 4 Załącznika do uchwały, zarzucając, że we wskazanym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.), a mianowicie; - art. 11a w zw. z art. 4 pkt 16 poprzez nałożenie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 9 ust. 2 tiret czwarty Rozdziału 2 w Załączniku do uchwały, na właściciela odnalezionego psa obowiązku pokrycia kosztów wyłapania oraz utrzymania zwierzęcia, podczas gdy ani przepis art. 11a ustawy, który został powołany przez Radę Gminy Korzenna jako podstawa uchwalenia uchwały, ani pozostałe zapisy tego artykułu regulujące kwestie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie dawały upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku; - art. 11a ust. 5 tejże ustawy poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w §12 Rozdziale 4 Załącznika do uchwały wysokości i sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stawiając powyższe zarzuty, rozwijane w uzasadnieniu skargi, skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ust. 2 tiret czwarty w Rozdziale 2 Załącznika do uchwały oraz § 12 w Rozdziale 4 Załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korzenna wskazywała, że uznając zasadność uwag wniesionych przez Prokuratora oraz fakt, iż zaskarżona uchwała miała zastosowanie wyłącznie w 2015 r., z ich uwzględnieniem przystąpiono do opracowania Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na rok 2016 . Taka uchwała została podjęta 11 marca 2016 r. Biorąc pod uwagę, że skarga wpłynęła 15 grudnia 2015 r., a zaskarżona uchwała wygasła z mocy prawa 31 grudnia 2015 r. , jak również uwzględniając terminy zwołania sesji oraz zasady procedowania, przyjęty tryb działania w zakresie skorygowania wadliwych zapisów poprzedniej uchwały jawi się w tej sytuacji, jako poprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 549 z późn. zm. – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 z dnia 21sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.). Wskazana kwalifikacja przedmiotowej uchwały, zaprezentowana trafnie już w skardze, pozostaje w zgodzie powołanymi w niej poglądami orzecznictwa, które jest jednolite i podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Fakt, że wskazana kwalifikacja zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Gminy Korzenna upoważnia do zaniechania dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym. Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest zatem akt prawa miejscowego - uchwała Nr VI/33/2015 Rady Gminy Korzenna z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Korzenna w 2015 r. Takiego wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, co oznacza że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny podnoszonych w niej zarzutów (tak trafnie np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie badając legalność postanowień zaskarżonej uchwały należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. W art. 11a ust. 6 – 8 u.o.z. zawarto przepisy szczególne dotyczące trybu opracowywania programu. I tak, projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie, przy czym niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Wskazana procedura jest przejawem zasad współdziałania wyrażonych w art. 1 ust. 3 u.o.z. i art. 3 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z Prokuratorem, że narusza ona w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa z przyczyn podanych w skardze. W tym zakresie zastrzeżenia budzi legalność zapisu § 9 ust. 2 tiret czwarty, w myśl którego " - w przypadku odebrania psa przez właściciela - pokrywa on koszt wyłapania oraz utrzymania psa wpłacając należną kwotę do Urzędu Gminy w Korzennej, natomiast Urząd rozlicza się z Wykonawcą na podstawie wystawionych faktur." Wskazany zapis został w uchwale zamieszczony nie tylko bez podstawy prawnej, czy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 u.o.z , który kategorycznie stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie nie wprowadzono możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne, w przeciwieństwie np. do sytuacji określonej w art. 7 ust. 4 u.o.z., który wprost taką możliwość przewiduje. Nadto w analizowanej kwestii przedmiot uchwały winien być ograniczony jedynie do zwierząt bezdomnych, a nie zwierząt, którym nie zapewniono właściwej pieczy i nadzoru. Podstawy prawnej dla powyższego nie stanowi zatemart.; 10a ust. 3 u.o.z., który zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z treści tego przepisu także nie wynika bowiem możliwość obciążać właściciela odłowionego zwierzęcia określonymi kosztami w uchwale prawodawcy lokalnego, której przedmiotem jest opieka i wyłapywanie zwierząt bezdomnych. Powyższe nie oznacza jednakże niemożności dochodzenie takich kosztów we właściwym trybie, ale nie na podstawie uchwały podejmowanej w trybie art. 11 a ust. 1 u.o.z. Przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. określa dla organu stanowiącego gminy, z jednej strony, kompetencję do wydania aktu prawnego regulującego kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego z nimi postępowania, a z drugiej strony, zakreśla obszar takiej regulacji, w ramach czego nie przewidziano upoważnienia do wprowadzania opłat za usługi polegające na zwrocie kosztów wyłapania zwierząt, z których odławia się dopiero zwierzęta bezdomne (w potocznym znaczeniu " bezpańskie"). O takim celu regulacji przekonuje również procedura wyłapywania zwierząt bezdomnych określona w powołanym wcześniej rozporządzeniu wykonawczym. Normę kompetencyjna z art. 11 ust. 3 u.o.z. odnosi się zatem tylko do bezdomnych zwierząt, co radę gminy do podjęcia uchwały wyłącznie w sprawie wyłapywania tej kategorii zwierząt i określenia dalszego z nimi postępowania. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. Podobnie, narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy zapis § 12 zaskarżonej uchwały, w myśl którego " Finansowanie realizacji zadań wynikających z ustawy i objętych wyżej wymienionym programem następuje ze środków zabezpieczonych w budżecie Gminy Korzenna na rok 2015." W tym przypadku istotne naruszenie prawa polega nie - jak poprzednio - na przekroczeniu pewnych kompetencji, ale na ich niewypełnieniu, pomimo jednoznacznie określonego w art. 1 ust. 5 u.o.z. obowiązku wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu, czyli określonego trybu postępowania przy wydatkowania tych środków. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego przekłada się negatywnie na ważność całej uchwały albowiem ani nie jest dopuszczalne określenie w innym akcie kwoty przeznaczonej na realizację programu. Narusza przepisy prawa pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionych do opiniowania programu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Dodatkowo, niezależnie od trafnych zarzutów skargi budzi też zastrzeżenia oraz stanowi istotne naruszenie prawa ogólnikowość zapisów § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały albowiem nie podano w nich albo w innej części tego aktu ani konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Ponadto z uprzednio podanych już przyczyn stanowi przekroczenie przez prawodawcę lokalnego kompetencji oraz istotne naruszenie prawa zapis § 9 ust. 1-2, który dotyczy nie tylko kwestii związanej z wyłapywaniem zwierząt bezdomnych, ale również pozostawionych bez opieki zwierząt domowych. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. pod poz. 4993 i myśl § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W dacie kontroli przedmiotowa uchwała nie była aktem obowiązującym, niemniej jednak w okresie po wejściu w życie do 31 grudnia 2015 r. mogła wywołać różne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.