I OSK 559/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 42/17 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/17 oddalił skargę M. S. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 20 maja 2017 r. skargę na bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu jej wniosku z [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zażądała stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, jak i stwierdzenia, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku stanowi rażące naruszenie prawa. Wniosła także o zobowiązanie organu do jego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że we wniosku z [...] sierpnia 2016 r. wystąpiła o udostępnienie jej informacji publicznej o powszechnie dostępnych przejściach na plażę [...], położonych między granicami [...] i [...] (od strony wschodniej) oraz [...] i [...] (od strony zachodniej), oznaczonych numerami od [...] od [...], przez wyjaśnienie: 1) czy przedmiotowe przejścia na plażę znajdują się na gruntach stanowiących własność Miasta [...], a jeżeli nie, to: 2) czy Miasto ponosi wydatki na rzecz właścicieli gruntów, na których te przejścia są usytuowane w zamian za udostępnianie przez nich ich gruntów do użytku powszechnego, a jeżeli tak: 3) jakiego rzędu były lub są to wydatki w skali jednego roku kalendarzowego począwszy od 2013 r. ogółem oraz ze wskazaniem na każde z przejść, z którym takie wydatki są wiązane. We wniosku wystąpiła także z prośbą o wyjaśnienie w formie pisemnej czy ponoszenie takich ewentualnych wydatków przez Miasto jest regulowane odpowiednimi umowami prawa cywilnego, ugodami, orzeczeniami sądowymi lub w inny sposób, a jeżeli tak, o podanie bliższych informacji o dokumentach lub ustaleniach, których treść uzasadnia czynienie takich wydatków. Wniosła również o udzielnie informacji, czy istnieją przypadki, że Miasto zagwarantowało sobie "darmowe przejścia na plażę" po cudzych gruntach, zawierając stosowne umowy, porozumienia lub wydając odpowiednie akty generalne lub indywidualne, a jeżeli tak, to jakie, w odniesieniu do których z tych przejść. Powyższy wniosek został doręczony Burmistrzowi [...] [...] sierpnia 2016 r., jednak – jak zarzuciła skarżąca, do dnia wniesienia skargi spotykała się jedynie z milczeniem ze strony adresata swojego wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Organ oświadczył, że nie kwestionuje, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną. Podał, że pismem z [...] sierpnia 2016 r. udzielił odpowiedzi we wnioskowanym zakresie (1 września 2016 r. jego odbiór potwierdził dorosły domownik skarżącej). Taki sposób odpowiedzi na wniosek podyktowany był treścią wniosku, który został skierowany tożsamą drogą do organu, jak również tym, że w treści wniosku nie została sprecyzowana inna forma, w której skarżąca chciałaby uzyskać żądane dane. Organ wyjaśnił nadto, że skarżąca nie kierowała dalszej korespondencji do organu w przedmiocie wniosku oraz nie weryfikowała statusu załatwienia sprawy. Skarżąca w piśmie z 22 czerwca 2017 r. stwierdziła, że nie kwestionuje autentyczności podpisu osoby określającej siebie jako jej domownik znajdującego się na zwrotnym poświadczeniu odbioru odpowiedzi organu na jej wniosek z [...] sierpnia 2016 r. Podniosła jednak, że w piśmie tym organ udzielił odpowiedzi tylko na pierwsze z pytań zawartych we wniosku. Nie odpowiedział natomiast na pozostałe pytania, w szczególności nie przedstawił informacji, czy na rzecz Skarbu Państwa, który jest współwłaścicielem gruntów, na których są położone przejścia na plażę oznaczone numerami [...] i [...], ponoszone są wydatki. Jedynie odniósł się do przejścia oznaczonego numerem [...]. Skarżąca nie otrzymała zaś odpowiedzi na pytania o ewentualne wydatki na rzecz Skarbu Państwa, który okazuje się być właścicielem części gruntów pod przejściami oznaczonymi numerami [...] i [...]. Zdaniem skarżącej istotne jest również, że Burmistrz [...] potwierdził, że takie wydatki są ponoszone z mocy odpowiednich umów cywilnoprawnych, orzeczeń sądowych lub porozumień przez działający w strukturze Urzędu Miasta [...] Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Nieruchomościami. Burmistrz [...] nie podał jednak żadnych bliższych informacji o takich dokumentach i określonych w nich kwotach w odniesieniu do przejść oznaczonych numerami [...] i [...]. Burmistrz omówił jedynie treść dokumentu regulującego kwestie nieodpłatnego korzystania przez Miasto [...] ze służebności gruntowej, pozwalającej na funkcjonowanie przejścia oznaczonego numerem [...]. W powyższym piśmie skarżąca wskazała, że podtrzymuje skargę w części zawierającej zarzut braku rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2016 r. w zakresie odnoszącym się do przejść oznaczonych numerami [...] i [...], w związku z brakiem podania bliższych informacji o dokumentach upoważniających Miasto do korzystania z gruntów, na których te przejścia są usytuowane, gdzie stanowią one własność Skarbu Państwa, a także w związku z brakiem podania kwot, jakie z tego tytułu były, są lub mogą być wydatkowane przez Miasto [...] począwszy od 2013 r. w skali każdego roku w odniesieniu do każdego z tych przejść. Ostatecznie skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2016 r. w części odnoszącej się do przejść oznaczonych numerami [...] i [...] przez podanie bliższych informacji o dokumentach upoważniających Miasto [...] do korzystania z gruntów, na których te przejścia są usytuowane, w zakresie, w którym te grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także przez podanie kwot, jakie z tego tytułu były, są lub mogą być wydatkowane przez Miasto [...] począwszy od 2013 r. w skali każdego roku z odniesieniem do każdego z tych przejść, - stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu części wniosku z [...] sierpnia 2016 r. nie miała cech rażącego naruszenia prawa, - umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w pozostałym zakresie, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organ w piśmie z [...] sierpnia 2016 r., udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu udostępnienie informacji nastąpiło przy nieistotnym przekroczeniu terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podał, że w sprawie bezsporne jest, że wniosek wpłynął do organu 16 sierpnia 2016 r., a odpowiedź (pismo z [...] sierpnia 2016 r.) organ nadał w urzędzie pocztowym do skarżącej 31 sierpnia 2016 r., czyli zaledwie dzień po upływie terminu zakreślonego ww. przepisem. Odpowiedzi na wniosek Burmistrz udzielił przy tym na 9 miesięcy przed wniesieniem przez skarżącą do sądu skargi na bezczynność organu. Sąd wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2016 r. organ wyjaśnił kwestie podniesione we wniosku w sposób wystarczający. Wskazał bowiem, że: 1) przejście na plażę [...] nr [...] przebiega w części po nieruchomościach stanowiących własność Gminy [...] i w części własność Skarbu Państwa; przejście na plażę [...] nr [...] przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy [...]; przejście na plażę [...] nr [...] przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy [...]; przejście na plażę [...] nr [...] przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy [...] i w części własność Skarbu Państwa; zaś przejście na plażę [...] nr [...] przebiega po nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych; 2) ponoszenie wydatków przez Gminę [...] w zakresie działania Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej uregulowane jest w odpowiednich umowach cywilno-prawnych, orzeczeniach sądowych bądź porozumieniach i wynika właśnie z postanowień takich dokumentów; 3) Referat nie jest w posiadaniu umów (i również takich umów nie przygotowywał), z których wynika, że korzystanie z ww. przejść do plaży jest odpłatne; 4) przejście na plażę [...] nr [...] przebiega po działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...] i stanowiących własność osób fizycznych; zgodnie z zapisami działu III księgi wieczystej prowadzonej dla tych działek na części tych działek ustanowiona jest nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu po nich wybetonowanym pasem gruntu o szerokości 2,5 metrów biegnących wzdłuż wschodniej granicy ww. wymienionych działek (obszar przejścia na plażę [...] nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] (właścicielem działki nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] jest Gmina [...]). Zdaniem Sądu powyższe pismo odpowiada na wszystkie z pytań skarżącej zawartych w jej wniosku. W szczególności wynika z niego, że jedynie co do przejścia nr [...] korzystanie z niego reguluje służebność, natomiast co do pozostałych przejść, które nie stanowią wyłącznej własności Gminy, a przebiegają po gruntach stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa, żadnych umów, czy też innych szczególnych regulacji nie ma (vide pkt 2 - 4 odpowiedzi). Z pisma tego wynika także, iż korzystanie z wszystkich przejść jest bezpłatne (vide pkt 3 odpowiedzi). Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, w piśmie tym Burmistrz [...] nie potwierdził, że ponosi wydatki "z mocy odpowiednich umów cywilnoprawnych, orzeczeń sądowych lub porozumień" na rzecz Skarbu Państwa w związku z korzystaniem z przejść stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa. Wręcz przeciwnie, wyraźnie w punkcie trzecim pisma stwierdził, że korzystanie ze wszystkich przejść jest bezpłatne. Natomiast w punkcie drugim pisma wyjaśnił jedynie zasadę ponoszenia wydatków przez Gminę. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że skarżąca po otrzymaniu ww. odpowiedzi nie kierowała dalszej korespondencji do organu w przedmiocie swojego wniosku oraz nie weryfikowała statusu załatwienia sprawy. Nie kwestionowała zatem przed wniesieniem skargi zakresu udzielonej odpowiedzi na wniosek, a skargę wniosła dopiero po 9 miesiącach od otrzymania powyższej odpowiedzi. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem stosownych unormowań prawnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 133 § 1, art. 141 § 5 oraz art. 160 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wobec braku właściwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w danym wypadku wobec: całkowitego zignorowania treści pisma procesowego skarżącego z 22 czerwca 2017 r. stanowiącego odpowiedź na odpowiedź organu, a zarazem sporządzonego w terminie w ramach wykonania zobowiązania nałożonego przez Sąd na pełnomocnika skarżącego w formie pisma z 8 czerwca 2017 r., w tym oświadczeń i wniosków zawartych w tej odpowiedzi, poczynienia ustaleń faktycznych oczywiście oderwanych od treści: - wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedzi udzielonej na ten wniosek przez organ administracji publicznej w piśmie z [...] sierpnia 2016 r., a w szczególności wobec zignorowania faktu, że w tej odpowiedzi organu brak jest zasadniczo informacji korespondujących z treścią drugiego i trzeciego pytania wniosku skarżącej, a mianowicie, jeżeli Miasto (Gmina) [...] nie byłoby właścicielem, czyli nie byłoby właścicielem w całości lub w części gruntów, na których usytuowane są ww. przejścia na plażę, to, czy Miasto ponosi wydatki na rzecz właścicieli gruntów, na których te przejścia są usytuowane w zamian za udostępnianie przez nich ich gruntów do użytku powszechnego, a jeżeli tak, jakiego rzędu były lub są to wydatki w skali jednego roku kalendarzowego począwszy od 2013 r. ogółem oraz ze wskazaniem na każde z przejść, z którym takie wydatki są wiązane, - przypisania skarżącej żądań, których nigdy nie formułowała, a mianowicie jakoby pytała organ, czy korzystanie (przez publiczność) z określonych przejść na plażę jest odpłatne, czy nie, a jednocześnie wobec zignorowania istoty jednego z rzeczywistych jej żądań, a mianowicie o udzielenie informacji, czy, jeżeli określone we wniosku - ogólnodostępne - przejścia, w całości lub w części, usytuowane są na gruntach nie stanowiących własności Miasta [...], czy w związku z tym, Miasto ponosi wydatki na rzecz takich innych właścicieli w zamian za to, że godzą się na funkcjonowanie ogólnodostępnego przejścia także na ich gruncie, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w następstwie dowolnego zastosowania tych unormowań w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie oddalenia całej - pierwotnej - skargi w sytuacji, gdy skarżąca tylko w części ją podtrzymywała, przy jednoczesnym braku podania rzeczywistych, nawiązujących do akt sprawy, przyczyn, dla których zmodyfikowana (zawężona) w piśmie z 22 czerwca 2017 r. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a jednocześnie wobec braku wykazania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku by Burmistrz [...] przed 11 października 2017 r. wyjaśnił skarżącej, czy Miasto [...] ponosi wydatki na rzecz właścicieli gruntów, na których te przejścia są usytuowane w zamian za udostępnianie przez nich ich gruntów do użytku powszechnego, a jeżeli tak, jakiego rzędu były lub są to wydatki w skali jednego roku kalendarzowego począwszy od 2013 r. ogółem oraz ze wskazaniem na każde z wymienionych we wniosku przejść, z którym takie wydatki są wiązane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację przedstawiającą zasadność powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m. in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji zrekonstruował w sposób prawidłowy. Ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, przy czym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji pominięcia pisma procesowego skarżącej z 22 czerwca 2017 r. Sąd szczegółowo przytoczył treść tego pisma w części historycznej uzasadnienia, zaś nieuwzględnienie wniosków w nim zawartych wynikało z innej oceny odpowiedzi udzielonej skarżącej na jej zapytanie z 8 czerwca 2016 r. Zgodzić się należy z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że organ udzielił skarżącej pełnej informacji w zakresie objętym wnioskiem z 8 czerwca 2016 r. Z pisma Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r. wynika jaki jest status prawny poszczególnych przejść na plażę [...] oraz że Gmina [...] nie ponosi opłat związanych z korzystaniem z tych przejść. Tylko jedno z przejść jest położone na "cudzych gruntach" (przejście nr [...]) i odnośnie tego przejścia organ wskazał na ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu określonym pasem gruntu. Jeżeli skarżąca chciała uzyskać bardziej szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych przejść na plażę to mogła to uczynić w reakcji na udzieloną jej odpowiedź, czego jednak nie zrobiła. Doprecyzowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy wręcz jego modyfikacja na etapie postępowania sądowego, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, w tym nie mogło być uwzględnione przy ocenie działań organu. Pismo procesowe strony z 22 czerwca 2017 r. kierowane było do Sądu a nie do organu w uzupełnieniu jej pierwotnego wniosku, zaś żądania w nim zawarte, a w szczególności te odnoszące się do dokumentów upoważniających Miasto [...] do korzystania z gruntów, na których usytuowane są przejścia oznaczone nr [...] i [...] nie były objęte pierwotnym wnioskiem. Skarżąca wnioskowała wprawdzie o udostępnienie informacji o umowach, porozumieniach, aktach generalnych bądź indywidualnych umożliwiających korzystanie z przejść na plażę, ale wniosek w tym zakresie odnosił się do przejść na plaże zlokalizowanych na "cudzych gruntach". Taka odpowiedź skarżącej została udzielona i odnosiła się ona do przejścia nr [...] położonego na gruntach osób fizycznych. Jeżeli w ocenie skarżącej jej wniosek nie został odczytany w sposób prawidłowy, to powinna zwrócić się do organu doprecyzowując go, tak jak to uczyniła finalnie w piśmie z 22 czerwca 2017 r. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest bowiem wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w precyzyjny i jednocześnie komunikatywny sposób. Brak aktywności skarżącej w tym zakresie przez około 9 miesięcy zdawałby się wskazywać, iż skarżąca jest odpowiedzią organu usatysfakcjonowana. Orzekając w sprawie bezczynności organu, bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. Istotny wpływ na rodzaj wydawanego rozstrzygnięcia ma zatem bieg wydarzeń, które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego. Dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności, a przy tym dla końcowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, istotne znaczenie miało ustalenie kiedy organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. Brak bezczynności organu w dacie wniesienia skargi nie prowadzi do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, lecz do oddalenia skargi na bezczynność. Umorzenie postępowania w sprawie bezczynności organu wchodzi w grę wyłącznie, gdy skarga w dniu jej wniesienia była uzasadniona, zaś w dniu orzekania przez sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż wydał akt lub dokonał czynności, a więc gdy skarga stała się bezzasadna dopiero po jej wniesieniu do sądu. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżącej została udzielona informacja przed wniesieniem do Sądu skargi, to zasadnie tę skargę oddalił, orzekając w tym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. merytorycznie wyrokiem, tak jak przewiduje art. 132 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 160 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia, w tych okolicznościach należy uznać za chybiony. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że skarżąca nie cofnęła skutecznie skargi, co obligowałoby Sąd do umorzenia postępowania stosownie do art. 161§ 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe prowadzi również do wniosku o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd prawidłowo oddalił skargę, więc nie mógł tego przepisu naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis taki jak wskazany w zarzucie art. 151 p.p.s.a., ma podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i 1a, art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie stwierdził bezczynności organu, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 151 p.p.s.a. zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sadu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11; 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, odwołując się do informacji udzielonej przez organ, wskazał, że korzystanie z wszystkich przejść na plażę jest bezpłatne. Zajął również niezakwestionowane skutecznie stanowisko o całościowym zrealizowaniu wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.