II SAB/Gd 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżąca M. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 20 maja 2017 roku skargę na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu jej wniosku z 8 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zażądała: - stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu jej wniosku z 8 sierpnia 2016 r., - stwierdzenia, że bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku stanowi rażące naruszenie prawa, - zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że we wniosku z 8 sierpnia 2016 r. wystąpiła o udostępnienie jej informacji publicznej o powszechnie dostępnych przejściach na plażę we W., położonych między granicami C. i C. (od strony wschodniej) oraz C. i R. (od strony zachodniej), oznaczonych numerami od 12 od 16, przez wyjaśnienie: 1) Czy przedmiotowe przejścia na plażę znajdują się na gruntach stanowiących własność Miasta, a jeżeli nie, to: 2) Czy Miasto ponosi wydatki na rzecz właścicieli gruntów, na których te przejścia są usytuowane w zamian za udostępnianie przez nich ich gruntów do użytku powszechnego, a jeżeli tak: 3) Jakiego rzędu były lub są to wydatki w skali jednego roku kalendarzowego począwszy od 2013 r. ogółem oraz ze wskazaniem na każde z przejść, z którym takie wydatki są wiązane. W ww. wniosku wystąpiła także z prośbą o wyjaśnienie w formie pisemnej czy ponoszenie takich ewentualnych wydatków przez Miasto jest regulowane odpowiednimi umowami prawa cywilnego, ugodami, orzeczeniami sądowymi lub w inny sposób, a jeżeli tak, o podanie bliższych informacji o dokumentach lub ustaleniach, których treść uzasadnia czynienie takich wydatków. Wniosła również o udzielnie informacji, czy istnieją przypadki, że Miasto zagwarantowało sobie "darmowe przejścia na plażę" po cudzych gruntach, zawierając stosowne umowy, porozumienia lub wydając odpowiednie akty generalne lub indywidualne, a jeżeli tak, to jakie, w odniesieniu do których z tych przejść. Powyższy wniosek został doręczony Burmistrzowi w dniu 16 sierpnia 2016 r., jednak – jak zarzuciła skarżąca, do dnia wniesienia skargi wnioskodawczyni spotykała się jedynie z milczeniem ze strony adresata swojego wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz potwierdził przedstawiony w skardze stan faktyczny w zakresie w jakim dotyczy on skierowanego przez skarżącą do organu wniosku. Oświadczył też, że nie kwestionuje, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną. Jednak, jak wyjaśnił organ, wbrew pozostałym twierdzeniom skargi, organ udzielił odpowiedzi we wnioskowanym zakresie skarżącej pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Odpowiedź została wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z którego wynika, że dnia 1 września 2016 r. jego odbiór potwierdził dorosły domownik skarżącej. Taki sposób odpowiedzi na wniosek podyktowany był treścią wniosku, który został skierowany tożsamą drogą do organu, jak również tym, że w treści wniosku nie została sprecyzowana inna forma, w której wnioskodawczyni chciałaby uzyskać żądane dane. Organ wyjaśnił nadto, że skarżąca nie kierowała dalszej korespondencji do organu w przedmiocie wniosku oraz nie weryfikowała statusu załatwienia sprawy. Dlatego też organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje autentyczności podpisu osoby określającej siebie jako jej domownik znajdującego się na zwrotnym poświadczeniu odbioru odpowiedzi organu na jej wniosek z dnia 29 sierpnia 2016 r. Zaznaczyła jednak, że w jej ocenie w piśmie tym organ udzielił odpowiedzi tylko na pierwsze z jej pytań zawartych we wniosku. Nie odpowiedział natomiast na drugie i trzecie pytanie wniosku, w szczególności nie przedstawił informacji, czy na rzecz Skarbu Państwa, który jest współwłaścicielem gruntów, na których są położone przejścia na plażę oznaczone numerami 12 i 15, ponoszone są wydatki. Jedynie częściowo organ odpowiedział także na pozostałe pytania zawarte we wniosku, udzielając informacji tylko w zakresie odnoszącym się do przejścia oznaczonego numerem 16. Skarżąca nie otrzymała zaś odpowiedzi na pytania o ewentualne wydatki na rzecz Skarbu Państwa, który okazuje się być właścicielem części gruntów pod przejściami oznaczonymi numerami 12 i 15. Istotne jest również, że w jej ocenie Burmistrz potwierdził, że takie wydatki są ponoszone z mocy odpowiednich umów cywilnoprawnych, orzeczeń sądowych lub porozumień przez działający w strukturze Urzędu Miasta Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Nieruchomościami. Burmistrz nie podał jednak żadnych bliższych informacji o takich dokumentach i określonych w nich kwotach w odniesieniu do przejść oznaczonych numerami 12 i 15. Burmistrz omówił jedynie treść dokumentu regulującego kwestie nieodpłatnego korzystania przez Miasto ze służebności gruntowej, pozwalającej na funkcjonowanie przejścia oznaczonego numerem 16. Dlatego skarżąca podtrzymała skargę w części zawierającej zarzut braku rozpoznania jej wniosku z 8 sierpnia 2016 r. w części odnoszącej się do przejść oznaczonych numerami 12 i 15 w związku z brakiem podania bliższych informacji o dokumentach upoważniających Miasto do korzystania z gruntów, na których te przejścia są usytuowane, w zakresie, w którym stanowią one własność Skarbu Państwa, a także w związku z brakiem podania kwot, jakie z tego tytułu były, są lub mogą być wydatkowane przez Miasto począwszy od 2013 r. w skali każdego roku w odniesieniu do każdego z tych przejść. Ostatecznie skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z 8 sierpnia 2016 r. w części odnoszącej się do przejść oznaczonych numerami 12 i 15 przez podanie bliższych informacji o dokumentach upoważniających Miasto do korzystania z gruntów, na których te przejścia są usytuowane, w zakresie, w którym te grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także przez podanie kwot, jakie z tego tytułu były, są lub mogą być wydatkowane przez Miasto począwszy od 2013 r. w skali każdego roku z odniesieniem do każdego z tych przejść, - stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu części jej wniosku z 8 sierpnia 2016 r. nie miała cech rażącego naruszenia prawa, - umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w pozostałym zakresie, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Oceniając, czy Burmistrz pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2016 roku, Sąd w pierwszej kolejności zważył, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie, należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie było bezsporne, że adresat wniosku skarżącej, którym był Burmistrz - zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – jest organem administracji obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie budziło również wątpliwości, że objęte żądaniem skarżącej informacje posiadają walor informacji publicznej, zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a doprecyzowanej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751; Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, LEX nr 236231; Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04, LEX nr 146742). Rozstrzygając w dalszej kolejności kwestię pozostawania adresata wniosku w bezczynności co do udzielenia żądanej informacji wskazać należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a nadto dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W konsekwencji w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który taki wniosek otrzymał, może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1401/13 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 3. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej, 4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji bądź żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie adresat wniosku skarżącej - w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r., udzielił skarżącej żądanej jej wnioskiem z 8 sierpnia 2016 roku informacji publicznej. Uczynił to przy tym z nieistotnym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ w sprawie jest bezsporne, że wniosek skarżącej dotarł do organu 16 sierpnia 2016 roku, a odpowiedź (pismo z 29 sierpnia 2016 r.) organ nadał w urzędzie pocztowym do skarżącej w dniu 31 sierpnia 2016 r., czyli zaledwie dzień po upływie terminu zakreślonego ww. przepisem. Odpowiedzi na wniosek Burmistrz udzielił przy tym na 9 miesięcy przed wniesieniem przez skarżącą do sądu skargi na bezczynność organu. Jak wynika z treści wniosku, skarżąca wystąpiła o udostępnienie jej informacji publicznej o powszechnie dostępnych przejściach na plażę we W. oznaczonych numerami od 12 od 16 przez wyjaśnienie czy przedmiotowe przejścia znajdują się na gruntach stanowiących własność Miasta (pytanie nr 1), a jeżeli nie, to podanie - czy Miasto ponosi wydatki na rzecz właścicieli gruntów, na których te przejścia są usytuowane w zamian za udostępnianie przez nich ich gruntów do użytku powszechnego (pytanie nr 2), a jeżeli tak - jakiego rzędu były lub są to wydatki w skali jednego roku kalendarzowego począwszy od 2013 r. ogółem oraz ze wskazaniem na każde z przejść, z którym takie wydatki są wiązane (pytanie nr 3). W ww. wniosku wystąpiła także z prośbą o wyjaśnienie w formie pisemnej - czy ponoszenie takich ewentualnych wydatków przez Miasto jest regulowane odpowiednimi umowami prawa cywilnego, ugodami, orzeczeniami sądowymi lub w inny sposób, a jeżeli tak, o podanie bliższych informacji o dokumentach lub ustaleniach, których treść uzasadnia czynienie takich wydatków, a także wskazanie, czy istnieją przypadki, że Miasto zagwarantowało sobie "darmowe przejścia na plażę" po cudzych gruntach, zawierając stosowne umowy, porozumienia lub wydając odpowiednie akty generalne lub indywidualne, a jeżeli tak, to jakie, w odniesieniu do których z tych przejść. W odpowiedzi na wniosek z 29 sierpnia 2016 roku organ wyjaśnił powyższej kwestie w ocenie Sądu w sposób wystarczający, wskazał bowiem, że: 1) przejście na plażę C. nr 12 przebiega w części po nieruchomościach stanowiących własność Gminy i w części własność Skarbu Państwa; przejście na plażę C. nr 13 przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy; przejście na plażę C. nr 14 przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy; przejście na plażę C. nr 15 przebiega po nieruchomościach stanowiących własność Gminy i w części własność Skarbu Państwa; zaś przejście na plażę R.nr 16 przebiega po nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych; 2) ponoszenie wydatków przez Gminę w zakresie działania Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej uregulowane jest w odpowiednich umowach cywilno-prawnych, orzeczeniach sądowych bądź porozumieniach i wynika właśnie z postanowień takich dokumentów; 3) Referat nie jest w posiadaniu umów (i również takich umów nie przygotowywał), z których wynika, że korzystanie z ww. przejść do plaży jest odpłatne; 4) przejście na plażę R. nr 16 przebiega po działkach nr [..] i nr [..] położonych w obrębie ewidencyjnym C., objętych księgą wieczystą KW nr [..] i stanowiących własność osób fizycznych; zgodnie z zapisami działu III księgi wieczystej prowadzonej dla tych działek na części tych działek ustanowiona jest nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu po nich wybetonowanym pasem gruntu o szerokości 2,5 metrów biegnących wzdłuż wschodniej granicy ww. wymienionych działek (obszar przejścia na plażę R. nr 16) na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..] objętej księgą wieczystą KW nr [..] (właścicielem działki nr [..] objętej księgą wieczystą KW nr [..] jest Gmina W.). Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącej (vide pismo skarżącej z 22 czerwca 2017 roku), powyższe pismo odpowiada na wszystkie z pytań skarżącej zawartych w jej wniosku z 8 sierpnia 2016 roku. W szczególności wynika z niego, że jedynie co do przejścia nr 16 korzystanie z niego reguluje służebność, natomiast co do pozostałych przejść, które nie stanowią wyłącznej własności Gminy, a przebiegają po gruntach stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa, żadnych umów, czy też innych szczególnych regulacji nie ma (vide pkt 2 - 4 odpowiedzi). Z pisma tego wynika także, iż korzystanie z wszystkich przejść jest bezpłatne (vide pkt 3 odpowiedzi). Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, w piśmie tym Burmistrz nie potwierdził, że ponosi wydatki "z mocy odpowiednich umów cywilnoprawnych, orzeczeń sądowych lub porozumień" na rzecz Skarbu Państwa w związku z korzystaniem z przejść stanowiących własność Gminy i Skarbu Państwa. Wręcz przeciwnie, wyraźnie w punkcie trzecim pisma stwierdził, że korzystanie ze wszystkich przejść jest bezpłatne. Natomiast w punkcie drugim pisma wyjaśnił jedynie zasadę ponoszenia wydatków przez Gminę. Organ słusznie podkreślił także w odpowiedzi na skargę, że skarżąca po otrzymaniu ww. odpowiedzi w dniu 1 września 2016 roku nie kierowała dalszej korespondencji do organu w przedmiocie swojego wniosku oraz nie weryfikowała statusu załatwienia sprawy. Nie kwestionowała zatem przed wniesieniem skargi zakresu udzielonej odpowiedzi na wniosek, a skargę wniosła dopiero po 9 miesiącach od otrzymania powyższej odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2016 roku i w związku z tym skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.