II OSK 26/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1995/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1995/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: [...]WLW) z [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...]WLW na rzecz M. K. kwotę 411 zł (czterysta jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organ poczynił ustalenia faktyczne na podstawie protokołu kontroli i pism pochodzących od Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. i na tej podstawie doszedł do wniosku, że skarżący prowadził działalność nadzorowaną w zakresie wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego bez rejestracji przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Sąd I instancji zgodził się z organem, że choć ustalenia kontroli generalnie są wiążące, to jednak nie oznacza to, że tych ustaleń nie można próbować podważać innymi dowodami. Według Sądu I instancji, analiza treści protokołu z [...] września 2016 r. wskazuje, że skontrolowano m.in. dokument handlowy nr [...] r. z [...] lipca 2016 r., stwierdzając jednocześnie, że jest on wadliwie wypełniony, tj. nie określono w sposób prawidłowy przewożonego materiału pochodzącego z owcy. Na protokole widnieje uwaga skarżącego. Według Sądu I instancji, nie wiadomo, jakie w istocie ustalenia zostały poczynione przez organ na temat zbycia 3 941 sztuk skór, gdyż organ raz stwierdził, że 2000 sztuk nabył W. N., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] W. N., ul. [...],[...] N. (dalej: "[...]"), a raz, że towar w ogóle do tej firmy nie dotarł. Organ doszedł też do wniosku, że skarżący w okresie od [...] grudnia 2015 r. do [...] kwietnia 2016 r. prowadził działalność bez wymaganej rejestracji. Sąd I instancji uznał, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, nie dokonał oceny innych dowodów, w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego, ani nie przeprowadził prawidłowych czynności mających na celu ustalenie, czy skarżący w zarzucanym mu okresie prowadził działalność bez wymaganej rejestracji. W skardze kasacyjnej [...]WLW (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; III. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ nieprawidłowo zastosował ww. przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego, podczas gdy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny opierając się na dowodach zebranych zgodnie z obowiązującymi przepisami, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 19e ustawy z 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077, ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu przeciwko protokołowi z kontroli nr [...] z [...] września 2016 r. podczas gdy organy I i II instancji nie mogły przeprowadzić dowodu przeciw protokołowi z kontroli, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem ww. art. 19e w związku z art. 75 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że [...]WLW prawidłowo ustalił stan faktyczny w świetle dopuszczalnych prawem dowodów, a w szczególności protokołu z kontroli [...] z [...] września 2016 r. Z dokumentu tego wynikało, że strona postępowania administracyjnego prowadziła działalność w zakresie wprowadzania do obrotu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego bez rejestracji przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii – w tym przypadku PLW w O. Powyższą okoliczność potwierdzały również inne dowody zebrane w sprawie i szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji. Pomimo tego Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia innych dowodów, w tym dowodów przeciwko ustaleniom ww. protokołu. Twierdzenie takie w sposób oczywisty narusza wymogi art. 19e ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077, ze zm.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać, przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo uznał za zasadne zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez [...]WLW przepisów postępowania obejmujących art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji [...]WLW z [...] maja 2017 r., w której organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PLW w O. z [...] marca 2017 r. Sąd I instancji obszernie wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że podjęcie przez [...]WLW decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie było prawidłowe i wykazał sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego przez orzekające w sprawie organy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie wiadomo, jakie w istocie ustalenia zostały poczynione przez organ na temat zbycia 3 941 sztuk skór, gdyż organ raz stwierdził, że 2000 sztuk nabył przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", a raz, że towar w ogóle do tej firmy nie dotarł. Ma zatem rację Sąd I instancji, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Z powodów wskazanych wyżej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 19e ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1077 ze zm.) składa się z sześciu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Sposób sformułowania zarzutu przedstawionego w pkt 2 skargi kasacyjnej nie pozwala więc na jego jednoznaczne zrozumienie. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nastąpiło przez uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu przeciwko protokołowi z kontroli z [...] września 2016 r. Ma rację Sąd I instancji, zgadzając się z organem, że ustalenia kontroli generalnie są wiążące, ale nie oznacza to, że tych ustaleń nie można podważać innymi dowodami. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd, wyrażony w orzecznictwie NSA według, którego "(...) przyjęty przez ustawodawcę w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej tryb podważania ustaleń ujętych w protokole z kontroli co do zasady wyklucza możliwość przeprowadzania dowodów przeciwko tym ustaleniom. Skoro podmiot kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, to przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom, lub ponad te ustalenia, byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń. Inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie". (...) Taka wykładnia przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie oznacza, jak się zarzuca w skardze kasacyjnej, pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie oznacza bowiem, że nie można w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić żadnych innych dowodów poza dowodem z protokołu z kontroli" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2568/14, LEX nr 2106687). W treści protokołu z kontroli zgodności Nr [...] na str. 4 w tabeli zatytułowanej "Uwagi i zastrzeżenia kontrolowanego do niniejszego protokołu" widnieje uwaga skarżącego, w której oświadczył on, że skóry jagnięce w liczbie 3 941 sztuk nabył w firmie w A. na podstawie faktury z [...] lipca 2016 r., które następnie przekazał (w liczbie 3 941) sztuk do firmy "[...]".[...]WLW w decyzji z [...] maja 2017 r. na str. 9 wypowiedział się na temat dokumentu handlowego "nr [...] z [...] lipca 2016 r." wskazując, że nie stanowi on dowodu dostatecznie uzasadniającego, że strona postępowania prowadziła działalność tylko i wyłącznie w zakresie transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Brak jest natomiast w uzasadnieniu decyzji [...]WLW z [...] maja 2017 r. stanowiska organu w kwestii opisanej przez skarżącego w tabeli w uwagach i zastrzeżeniach kontrolowanego w protokołu z [...] września 2016 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć tezy, że przeprowadzenie dowodów przeciwko ustaleniom protokołu, lub ponad te ustalenia, byłoby naruszeniem art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżący w odwołaniu od decyzji PLW w O. z [...] marca 2017 r. wskazał, że od kwietnia 2016 r. jest zgłoszony jako podmiot uprawniony do przewozu produktów kategorii 3, nr [...]. Według skarżącego w dniu [...] lipca 2016 r. zakupił on 3 941 sztuk surowych skór jagnięcych w Antwerpii. Do transportu dołączony został dokument handlowy "nr [...] z [...] lipca 2016 r." na liczbę 3 941 skór. Skarżący w toku postępowania twierdził, że całość towaru została dostarczona do firmy "[...]". Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do braku akceptacji postępowania organów obu instancji, które nie przeprowadziły innych dowodów, powołując się na wiążący charakter ustaleń protokołu z kontroli zgodności Nr [...]. Zaznaczyć jednak należy, że dotyczy to tych dowodów, które miały na celu wykazanie, że ustalenia ujęte w ww. protokole kontroli nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Brak przeprowadzenia innych dowodów spowodował, że nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego. Wykładnia przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, przedstawiona przez orzekające w sprawie organy, nie może prowadzić do tego, że nie przeprowadza się żadnych innych dowodów poza dowodem z protokołu z kontroli zgodności Nr [...]. Nie oznacza to też utożsamienia kontroli z postępowaniem administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że kontrola jest jedną z czynności o charakterze dowodowym przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, zaś protokół z kontroli jest sposobem utrwalenia przeprowadzenia tej czynności i dokonanych w jej trakcie ustaleń. Szczególny charakter tego protokołu wynika z tego, że kontrola z reguły dotyczy nietrwałych sytuacji faktycznych. Aby zapewnić wiarygodność poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, i jednocześnie zagwarantować ochronę praw podmiotu kontrolowanego, ustawodawca przewiduje możliwość niezwłocznego, lub w krótkim czasie po, kwestionowania przez podmiot kontrolowany ustaleń dokonanych podczas kontroli. Z reguły odbywa się to poprzez prawo wnoszenie uwag (zastrzeżeń) do protokołu z kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł takie uwagi i zastrzeżenia do protokołu z kontroli zgodności z [...] września 2016 r., Nr [...]. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że strona w niniejszym postępowaniu takich zastrzeżeń nie zgłosiła. Nie są zatem zasadne podnoszone w skardze kasacyjnej bardzo ogólne zarzuty dotyczące naruszenia art. 19e ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Czynności dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. stanowiły w istocie główne czynności dowodowe w sprawie. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 19e ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest więc zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niezgłoszenie przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli, w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, skutkuje przyjęciem, że przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom, lub ponad te ustalenia, byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2568/14, publ. CBOSA). Jak stwierdzono, inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiot kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole z kontroli zgodności Nr [...] z [...] września 2016 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.