III SA/Gd 619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r. B. K. wystąpiła o przyznanie świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, J. B.. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r. Burmistrz C. odmówił przyznania B. K. wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 1, 2, 3, 5 ust. 4b, art. 16 a, art. 17b, art. 20 ust. 3 i 4, art. 23 ust. 1-5c, art. 24, art. 32 ust. 1d i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. 2015, poz. 1238) i rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w spawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2015, poz. 2284). Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ wskazał na przekroczenie kryterium dochodowego, określonego na kwotę wysokości 764 zł (zgodnie z art. 16 a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dochodowego ustalono, że rodzina składa się z 6 osób: B. K., R. K. (męża wnioskodawczyni), J. B. (ojca wnioskodawczyni) oraz trojga dzieci: S. K., W. K. i A. K.. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie został przez organ wyliczony w wysokości 943, 43 zł. Do dochodu rodziny wliczono: - zadeklarowany przez B. K. dochód niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych z tytułu stypendium szkolnego oraz alimentów na dzieci uzyskany w 2015 r. w wysokości 5 060 zł ( co w przeliczeniu na 12 miesięcy i 6 osób wyliczono na kwotę 70, 28 zł); - dochód J. B. za 2015 r. uzyskany w drodze weryfikacji danych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, po odliczeniu podatku, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w wysokości 29664,20 zł ( co w przeliczeniu na 12 miesięcy i 6 osób wyliczono na kwotę 412 zł); - dochód, który zgodnie z oświadczeniem R. K. uzyskał on w 2015 r. jako dochód niepodlegający podatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych z tytułu kwot otrzymanych na postawie art. 27f ust. 8-10 (ulga prorodzinna) w wysokości 3 343,31 zł (co w przeliczeniu na 12 miesięcy i 6 osób wyliczono na kwotę 412 zł); - dochód uzyskany we wrześniu 2016 r. przez R. K. w wysokości 2488,02 zł (co w przeliczeniu na 12 miesięcy i 6 osób wyliczono na kwotę 414 zł) w związku z podjęciem przez męża wnioskodawczyni zatrudnienia w firmie A. Sp. z o.o. od dnia 1 sierpnia 2016 r. Dochód uznano za dochód uzyskany w rozumieniu art. 3 ust. 24 cyt. ustawy. Dochód R. K. za 2015 r. z tytułu zatrudnienia, świadczenia rehabilitacyjnego oraz zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie 12 328, 77 zł został uznany jako dochód utracony w rozumieniu art. 3 ust. 23 cyt. ustawy. W odwołaniu od decyzji B. K. zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie. W ocenie odwołującej się dochód został zawyżony ponieważ przy wyliczeniach organ nie powinien brać pod uwagę dochodu męża wnioskodawczyni z 2016 r. oraz niezasadnie uznał, że dochodem wnioskodawczyni było stypendium szkolne. Była to bowiem pomoc, która należała się dzieciom i odwołująca się otrzymała ją tylko jednorazowo - w grudniu i maju. B. K. podkreśliła, że ośrodek pomocy społecznej znając trudną sytuację jej rodziny, nie poinformował jej, że od 2016 r. wprowadzono nowe świadczenie tzw. zasiłek dla opiekuna, które mogła uzyskać w podobnej kwocie, dla jego uzyskania nie jest bowiem konieczne wykazanie się spełnieniem kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując postaw dla uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyliczył, że w przedmiotowej sprawie miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia ( w uzasadnieniu decyzji Kolegium błędnie wskazuje, że kryterium wynosi 674 zł, to nie jest "czeski błąd", jest to kwota z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, która jednak nie ma w tej sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 16 a, który nakazuje przyjąć w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego kryterium dochodowe z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy). Zaistnienie powyższej okoliczności spowodowało, że nie było możliwym wydanie decyzji korzystnej dla strony. Kolegium podkreśliło, że wpływu na to ustalenie nie ma też to, że ojciec odwołującej się jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a strona opiekując się nim nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, albowiem art. 16 a cyt. ustawy wyraźnie wskazuje, jakie muszą być spełnione przesłanki, by wnioskowane świadczenie otrzymać, a odwołująca się jednej z przesłanek – kryterium dochodowego, nie spełnia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo ustalając skład osobowy rodziny, w sposób zgodny ze znajdującymi się w sprawie dokumentami i obowiązującym przepisami prawa, ustalił dochód sześcioosobowej rodziny w 2015 i 2016 r., a tym samym, mające na przestrzeni tych lat, sytuacje związane z utratą i uzyskaniem dochodu. W szczególności w sposób prawidłowy nie uwzględnił dochodu utraconego przez męża z 2015 r., a będącego wynikiem utraty zatrudnienia, świadczenia rehabilitacyjnego po ustaniu zatrudnienia oraz zasiłku dla bezrobotnych. Prawidłowo natomiast organ uwzględnił dochód męża skarżącej z 2015 r. w kwocie 3, 343, 31 zł jako uzyskany na podstawie art. 27 f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz dochód uzyskany przez wymienionego w 2016 r. w wyniku podjęcia na czas nieokreślony zatrudnienia w firmie A.. Powyższe wynikało bowiem z treści art. 3 ust. 1, art. 3 pkt 24 lit c, art. 5 ust. 4b cyt. ustawy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo do dochodu rodziny wliczył także dochód strony uzyskany z tytułu alimentów i stypendiów socjalnych, przyznanych na dzieci strony, tak bowiem nakazuje art. 3 pkt 1 c cyt. ustawy. Trafnie organ wliczył do dochodu rodziny także emeryturę uzyskiwaną przez osobę wymagającą opieki z 2015 r. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób trafny ustalił składniki dochodu, mające wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. W sposób matematycznie poprawny dokonał ich zsumowania i podzielenia przez liczbę członków rodziny. Zatem łączny dochód na osobę w rodzinie z uwzględnieniem dochodu utraconego i dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wyniósł 943, 38 zł/mies., co o 179,38 zł przekracza wymagane kryterium dochodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej obliczając dochód rodziny organy nie były uprawnione do wliczenia do dochodu stypendium szkolnego, co wprost wynika z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Do dochodu rodziny, ubiegającej się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej ( a do takich świadczeń, w ocenie strony skarżącej, zalicza się również specjalny zasiłek opiekuńczy, który jest wypłacany z opieki społecznej), nie wlicza się stypendium szkolnego przyznanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004, Nr 256, 2572 ze zm.). Zdaniem skarżącej jest również nielogiczne to, że składając wniosek była ona zobowiązana do przedłożenia dokumentów dotyczących dochodów uzyskanych przez członków rodziny w 2015 r., a w wydanych w sprawie decyzjach uwzględniono także dochody z 2016 r. (miesięczne wynagrodzenie za pracę R. K.), jak i de facto - z 2014 r. (ulga prorodzinna wypłacona R. K. w 2015 r. dotyczyła rozliczenia dochodu za 2014 r.). Trudne do przyjęcia jest również dla skarżącej to, że cały dochód R. K. za 2015 r. został z jednej strony uznany przez organ za dochód utracony, a z drugiej strony w decyzji podano, że R. K. uzyskał w 2015 r. dochód, który wliczono do dochodu rodziny. Skarżąca ma żal do organów, że nie udzieliły jej informacji o możliwości wystąpienia z wnioskiem o świadczenie dla opiekuna wprowadzone w 2016 r. Podkreśliła również trudną sytuacje opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, która również w zakresie wysokości przysługujących świadczeń, jest mniej korzystana niż sytuacja opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada, na podstawie akt sprawy, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach i na podstawie akt sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonych decyzji w myśl powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga B. K. jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały bowiem wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. o odmowie przyznania B. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a – co wynika z uzasadnień do decyzji organów obu instancji – przyczyną odmowy było ustalenie, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskującej przekroczył – w badanym okresie – o 179,38 zł kryterium dochodowe. W ocenie Sądu konkluzja ta jest, co najmniej, przedwczesna. Na wstępie zauważyć należy, że w sprawie nie sprawdzono, czy dochód męża skarżącej, R. K. z tytułu zatrudnienia w firmie A. jest uzyskiwany nadal przez męża w 2017 r. Z treści uzasadnienia do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wynika, że organ ten nie rozważył konkretnych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a przynajmniej – nie dał temu wyrazu w rozważaniach, zamykając podniesione przez B. K. zarzuty stwierdzeniem, że "organ I instancji w sposób trafny ustalił składniki dochodu, mające wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia./..../". W szczególności – nie wyjaśniono szczegółowo skarżącej, dlaczego stypendia szkolne, jakie otrzymała dla dzieci w 2015 r. zostały zaliczone do dochodów rodziny. Co najbardziej istotne w tej sprawie, organy przeoczyły szczególną okoliczność, która może mieć znaczenie dla wyliczenia wysokości dochodu rodziny B. K. w badanym okresie. Otóż w sprawie występuje dość nietypowa sytuacja, polegająca na tym, że małżonkowie B. i R. K., wspólnie zamieszkujący i gospodarujący, zawarli w dniu 11 września 2015 r. przed Sądem Rejonowym w C., III Wydziałem Rodzinnym i Nieletnich w sprawie sygn. akt [...] z powództwa A. i W. K. (wspólne dzieci małż. K.) p-ko R. K. o alimenty, ugodę sądową, na mocy której R. K. zobowiązał się łożyć na utrzymanie małoletnich powodów, do rąk B. K., po 250 zł miesięcznie, tj. łącznie 500 zł , do dnia 15-tego każdego miesiąca. Obliczając dochody rodziny w badanym okresie, organy zsumowały zarówno zarobki R. K. w firmie A. i inne dochody, jak i alimenty na rzecz dzieci, które otrzymała w 2015 r. B. K., bez wyjaśnienia, z jakich środków (dochodów) były płacone te alimenty. Okoliczność ta jest istotna, bowiem celem omawianych przepisów było zobowiązanie organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych do ustalania rzeczywistego dochodu wnioskodawcy i jego rodziny uzyskiwanego na datę przyznawania danego świadczenia rodzinnego. Na koniec analizowania treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zauważyć również należy, że brak w nim odniesienia się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczącego prawa do uzyskania przez B. K. zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu skarżąca podniosła bowiem, że: "/.../wprowadzono nowe świadczenie, zasiłek dla opiekuna, który wynosi również 520 zł, ale nie ma wpływu na dochód rodziny, /.../ dlaczego MGOPS w C. nie poinformował mnie o tym/.../". Nie wyjaśniono również jasno skarżącej, że dochody rodziny (na osobę w rodzinie) obliczane były stosownie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie zaś – zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, czego skarżąca nie rozumie, pisząc w odwołaniu, że do dochodu nie należało wliczać stypendiów szkolnych dla dzieci. Konstatując, w istniejącym stanie rzeczy przyjąć należy, że organ odwoławczy, wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organ ten dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, gdyż doszło do niewyjaśnienia sprawy przez organy, a co za tym idzie do naruszania zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zgodnie z którą organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest również obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zatem organy naruszyły przywołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zaaprobował rozstrzygnięcie podjęte przez Burmistrza C., mimo istnienia wątpliwości co do wysokości miesięcznych dochodów na osobę w rodzinie wnioskującej. Należy też zaznaczyć, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi orzekającemu na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie. Ustaleń tych dokonują bowiem organy administracyjne i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję ma mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, a zwłaszcza zobligowane będą rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związane przedstawioną w nim oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania.