IV SAB/Po 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. M. R. (zwana dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB) w załatwieniu żądania skarżącej "wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – [...] [...] na działce nr [...] położnej w G., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2017 r. (zwane dalej odpowiednio: wniosek z dnia [...] maja 2017 r., [...] [...]. Skarżąca domagała się wydania stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. z uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa; alternatywnie - uwzględnienia skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez sąd terminie; stwierdzenia, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa) oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa) i zasądzenia kosztów postępowania we wskazany sposób. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na opisany na wstępie wniosek skarżącej, który wpłynął do organu dnia [...] maja 2017 r., PINB wystosował do skarżącej pismo z dnia [...] maja 2017 r. informujące, że podjęcie czynności, których domaga się strona, będzie możliwe dopiero po otrzymaniu przez organ prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz zwrocie akt sprawy toczącej się w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – opisanego na wstępie [...] [...]. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. działająca przez pełnomocnika skarżąca złożyła zażalenie na pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. wskazując, iż jest to zażalenie na – w istocie - postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania, na którą to okoliczność skarżąca przeprowadziła wywód dotyczący art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, że w przypadku odmiennej interpretacji, co do charakteru pisma PINB , tj. nieuznania go za postanowienie, domaga się potraktowania swojego zażalenia jego zażalenia na bezczynność PINB w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca nadała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu. Natomiast uprzednio, dnia [...] czerwca 2017 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia [...] maja 2017 r. uznając, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. nie było postanowieniem, ergo nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. WINB uznał zażalenie skarżącej na bezczynność PINB w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 (data wpływu) za uzasadnione i wyznaczył PINB czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy z tego wniosku. W związku z powyższym PINB w dniu [...] lipca 2017 r. odmówił wszczęcia na wniosek z dnia [...] maja 2017 r. postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – [...] [...]. Na skutek zażalenia skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. WINB, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy, co z kolei skutkowało wniesieniem przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WINB. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 941/17 i do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie pozostała nierozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, według którego: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a Ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 Ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa w brzmieniu na dzień złożenia w niniejszej sprawie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie). Stosownie do art. 52 § 3 i § 4 Ppsa w powyższym brzmieniu - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że – na dzień [...] maja 2017 – a zatem dzień, w którym strona złożyła do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można było wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu ww. przepisu, składając w dniu [...] maja 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 Ppsa, podlega merytorycznej ocenie. Jednakowoż w niniejszej sprawie pełnomocnik złożył ów środek – zażalenie – w sposób niekonwencjonalny, a mianowicie jednocześnie złożył dwa zażalenia – na działanie organu oraz na jego bezczynność, przy czym to drugie zażalenie złożone zostało pod warunkiem negatywnego dla strony załatwienia zażalenia na działanie organu. Po pierwsze jednoczesne złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z zażaleniem na – jak się tego domagał skarżący – postanowienie wydane w sprawie jest logiczną niekonsekwencją, albowiem załatwienie sprawy postanowieniem skutkuje co do zasady brakiem bezczynności organu. Sąd dostrzega intencję pełnomocnika, którą było ustalenie charakteru prawnego pisma z dnia [...] maja 2017 r. Należy jednak mieć na uwadze, że takie warunkowe niejako wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które służyć ma wyczerpaniu trybu umożliwiającemu wniesienia następnie skargi na bezczynność, ma swoje określone konsekwencje. O ile bowiem, niezaprzeczalnie środek w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie został w niniejszej sprawie wniesiony, co czyni skargę na bezczynność dopuszczalną, o tyle zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wywołało skutki prawne dopiero w momencie uprawomocnienia się postanowienia WINB o niedopuszczalności zażalenia na pismo z dnia [...] maja 2017 r., co mogło nastąpić najwcześniej z upływem terminu na wniesienie skargi od tego postanowienia WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z akt sprawy nie wynika, czy i kiedy stało się ono prawomocne, aczkolwiek, w świetle obowiązujących przepisów, przy założeniu nawet, że postanowienie WINB zostałoby doręczone stronom w dniu jego wydania tj. dnia [...] czerwca 2017 r. najszybciej stałoby się prawomocne w dniu [...] lipca 2017 r. A zatem co najmniej do dnia [...] lipca 2017 r. – przy założeniu niewniesienia przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego –pozostawała ona na stanowisku, że organ nie był w bezczynności, ale niewłaściwie załatwił sprawę. Od dnia uprawomocnienia się postanowienia WINB (przypomnijmy – najwcześniej [...] lipca 2017 r.) strona zaś zarzucała organowi bezczynność. Implikacją wniesienia jednocześnie obu opisanych powyżej zażaleń, a mającą bezpośredni wpływ na oddalenie skargi skarżącej, jest fakt, iż skorzystanie z drogi skarżenia rozstrzygnięcia organu (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) wyklucza niejako w tym czasie możliwość skarżenia jego bezczynności. Poddanie rozstrzygnięciu organu kwestii tego, czy dany akt organu jest tylko pismem i jednocześnie niewłaściwym załatwieniem sprawy, czy też w istocie postanowieniem i właściwym załatwieniem sprawy, skutkuje tym, że nie można zasadnie zarzucić organowi bezczynności, do czasu zakończenia prawomocnie sporu co do charakteru tego aktu. W ocenie sądu PINB nie był zatem bezczynny, ale w sposób niewłaściwy załatwił sprawę. W momencie, gdy WINB uznał, że właściwą formą załatwienia sprawy z wniosku skarżącej nie może być pismo z dnia [...] maja 2017 r., które nie jest wymaganym w okolicznościach sprawy postanowieniem, wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy w sposób zgodny z prawem, co też PINB niezwłocznie – znacznie przez upływem czterdziestodniowego wyznaczonemu mu terminu, uczynił wydając w dniu [...] lipca 2017 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność jest kwalifikowaną formą przewlekłości, gdzie "władza milczy" a sprawa nie jest załatwiana. Istotą skargi na bezczynność organu jest zatem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy. O bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takim przekonaniu pozostaje w niniejszej sprawie Sąd, stwierdzając, że w niniejszej sprawie organ I instancji takie działanie podjął, bowiem skierował do strony pismo, które nawet sama strona uznała za postanowienie. Jednocześnie podnieść należy, że kontrola prawidłowości tego aktu prowadzona była na żądanie skarżącej, która złożyła zażaleniem na owo "postanowienie". Poza zakresem kontroli niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje przy tym kwestia samej prawidłowości postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem w niniejszej sprawie wyłącznie kwestia bezczynności organu, której – z opisanych powyżej względów – Sąd się nie dopatrzył. Z tych względów uznając skargę za bezzasadną, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł o jej oddaleniu.