IV SA/Po 941/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości M. R. pismem z dnia 2 maja 2017r. powołując się na art. 71 a ust. 1 pkt 1 (bądź art. 66 ust. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm., obecnie j.t. Dz.U z 2017r. poz. 1332 – dalej p.b.) wniosła o wstrzymanie (zakazanie) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB w J.), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 61a §1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017r. poz. 1257 - dalej k.p.a) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na skutek podania M. R. z dnia 28 kwietnia 2016r. wszczęto postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski na dz. nr [...] położonej w G. przy ul. [...] zakończone w dniu [...] grudnia 2016r. decyzją znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tym zakresie. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] utrzymał w/w decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 uchylił zaskarżoną decyzję WWINB i poprzedzająca ją decyzję PINB w J.. Od wyroku J. U. wniósł skargę kasacyjną, która dotychczas nie została rozpozna. PINB w J. wskazał zatem, że prowadził już postępowanie z wniosku M. R. z dnia 28 kwietnia 2016r., a żądanie z dnia 2 maja 2017r. dotyczy sprawy, która była już przedmiotem postępowania (żądanie dotyczy wstrzymania – zakazania użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na działce nr [...] położonej w G.) i tego samego zagadnienia prawnego (zmiany sposobu użytkowania i wstrzymania użytkowania tego samego obiektu budowlanego). W świetle powyższego, wobec faktu, iż w obrocie prawnym pozostają decyzje wydane w przedmiotowej sprawie, PINB w J. uznał, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. M. R. wniosła zażalenie od powyższego postanowienia podkreślając, iż organ winien prowadzić postępowanie w sprawie przekroczenia poziomu hałasu generowanego przez warsztat jeśli nie w oparciu o art. 71 a ust. 1 pkt 1 p.b. to w oparciu o przepisy art. 66 ust. 2 p.b. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. jest zaistnienie m.in. innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania tj. m.in. gdy wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski na dz. nr [...] położonej w G. przy ul. [...], jest inną uzasadnioną przyczyną. Organ odwoławczy uznał zatem, że brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania. PINB prowadził postępowanie i postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, a na skutek wyroku WSA w Poznaniu postępowanie to ma być nadal prowadzone (wyrok nie jest prawomocny). M. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia postanowienia WWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w J.. Zaskarżonej decyzji (winno być postanowienia – uwaga Sądu) zarzucono naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem skarżącej organy wadliwie uznały, że wniesienie skargi kasacyjnej przez sprawcę zagrożeń (inwestora) w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski uniemożliwia zastosowanie ochrony tymczasowej- wstrzymania (zakazania) użytkowania warsztatu ślusarskiego. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły również § 323 - 327 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w aspekcie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Warsztat ślusarski emituje bowiem ponadnormatywny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej, gdyż nie został zaprojektowany ani wykonany w taki sposób, aby poziom hałasu na który są narażeni ludzie znajdujący się w jego sąsiedztwie (skarżąca i jej rodzina), nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. . Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji (postanowienia), stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji (postanowienia)z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w J. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G.. Podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił 61a §1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, iż wniosek M. R. o wstrzymanie (zakazanie) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G. objęte jest zakresem postępowania zakończonego decyzją PINB w J. z dnia [...] grudnia 2016r. znak [...], utrzymanej w mocy decyzją WWINB z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...], które to decyzje uchylone zostały wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Po [...] (od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna). W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy możliwym było rozpoznanie przedmiotowego wniosku skarżącej o wstrzymanie (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji wydania nieprawomocnej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności użytkowania warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G.. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że stosownie do treści art. 71a ust. 1 p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b., jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, dokonać subsumcji czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dlatego też w doktrynie jednolicie wskazuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10 LEX nr 759952). Z przepisu art. 71 a p.b. wynika, że postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nałożeniu obowiązków przedstawienia określonych dokumentów, w związku z samowolną zmianą jego sposobu użytkowania, nie ma samodzielnego bytu prawnego, w tym sensie, że nie kończy postępowania w sprawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania. "Wykonanie" lub "niewykonanie" tego postanowienia przez stronę (przedłożenie lub nieprzedłużenia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b.) przesądza o dalszym postępowaniu w tej sprawie - wydaniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 71 a ust. 2 p.b.) lub decyzji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4 p.b.). Z powyższego wynika, ze postanowienie o wstrzymaniu użytkowania nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, kończącym postępowanie lecz postanowieniem dotyczącym kwestii incydentalnej, wynikłej w toku postępowania dotyczącego legalności zabudowy. Mając zatem na uwadze fakt, iż jak wynika z akt sprawy od 2016r. na podstawie wniosku złożonego przez skarżącą toczy się postępowanie w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G., w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznać należy, że PINB w J. słusznie wydał postanowienie odmawiające wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na dz. nr [...] w G.. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie dotyczące legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski prowadzone jest od 2016r. Postępowanie w tym zakresie pierwotnie zakończone zostało decyzją WWINB z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB w J. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności zamiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski. Obie w/w decyzje zostały uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia IV SA/Po 231/2017. Postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski jest zatem nadal w toku. Brak jest więc podstaw do jego ponownego wszczęcia. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z treści wydanych postanowień organy obu instancji nie odniosły się do zasadności rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku w zakresie w jakim skarżąca powołała się na art. 66 ust. 2 p.b. Powyższe w ocenie Sądu nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonych postanowień. Wskazać należy bowiem, iż nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania naprawczego z odrębnym trybem, mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2618/15 LEX nr 2325265, wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. II OSK 1596/07 LEX nr 508756). Procedura przewidziana w art. 66 p.b. służy bowiem usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną. Skoro zatem PPINB wszczął i prowadził, w trybie art. 71 p.b. odrębne postępowanie dotyczące legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski nie mógł on objąć tej sprawy postępowaniem prowadzonym w trybie art. 66 p.b. Rzeczą organów nadzoru budowlanego na skutek uchylenia przez Sąd decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] i decyzji PINB w J. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski, będzie bowiem zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia oraz ewentualnie ustalenie, czy i jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić całą inwestycję do szeroko rozumianego stanu zgodnego z prawem, a stosowna ocena powinna znaleźć wyraz w wydanej decyzji administracyjnej. W ramach tego postępowania PINB w J. rozważał będzie m.in. wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem treści § 323- 327 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.). Przepisy w/w rozporządzenia mają bowiem zastosowanie w postępowaniu dotyczącym legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powyższe wynika z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się m.in. podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.