IV SA/Po 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV SA/Po 231/17 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] AJ umorzył postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat ślusarski na działce [...] położonej w G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszczętej z wniosku M. R. ustalono, że budynek będący przedmiotem postępowania został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego. Dnia 27 września 2013 r. inwestorzy zawiadomili organ o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, a organ nie wniósł sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Następnie 30 czerwca 2014 r. inwestor wniósł do Starostwa Powiatowego w J. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy - warsztat ślusarski, załączając do wniosku wymagane dokumenty, w tym opis techniczny z częścią rysunkową. Starosta J. po analizie podania w tym pod kątem zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 71a pkt 5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 29 listopada 2016 r. z późn. zm. – Dz.U. 2013 poz. 1409) dalej "Prawo budowlane" uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymaga wykonania robót budowlanych, objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych wobec czego nie wniósł sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania . Organ podkreślił również, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza J. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski. Organ uznał, że postępowanie dowodowe i zebrany materiał w sprawie nie wykazało aby do zmiany sposobu użytkowania doszło przed dokonaniem zgłoszenia. Rozpatrując dalej przedmiotową sprawę zmiany sposobu użytkowania Organ stwierdził iż przeprowadzona w dniu 19 maja 2016 r. kontrola potwierdziła, iż budynek garażowy aktualnie jest użytkowany na cele warsztatu ślusarskiego. W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego brak jest na obiekcie projektowanej bramy w elewacji bocznej, a ponadto wykonany jest świetlik dachowy o wymiarach 1m x 7,91m z poliwęglanu oraz w elewacji frontowej drzwi wejściowe do budynku o wymiarach 0,90 x 2,02m. Z zawiadomienia o zakończeniu budowy, w tym oświadczenia kierownika budowy wynika, że budowa budynku garażowego została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jednocześnie bez nieistotnych odstępstw. Jednakże analiza przedłożonej dokumentacji fotograficznej, obrazującej prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, wykazuje, iż wykonanie świetlika dachowego, wykonanie drzwi wejściowych w ścianie frontowej nastąpiło już na etapie budowy przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego, wykonanie tych robót, w ocenie organu zakwalifikować należy, w świetle uwarunkowań art. 36a ust. 5, za nieistotne odstąpienie w budowie obiektu, które nie zostało uwzględnione w dokumentach dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu. Tożsamo w ocenie Organu dotyczyć może niewykonanej, a projektowanej bramy w elewacji bocznej garażu. Podkreślić należy również, iż istnienie świetlika jeszcze przed planowaną zmianą sposobu użytkowania potwierdzają dokumenty przedłożone do zamiaru zgłoszenia, gdzie zapisano, iż oświetlenie w pomieszczeniu realizowane będzie "poprzez istniejący świetlik dachowy oraz naświetla wmontowane w bramę wjazdową". W przedstawionych okolicznościach, wobec stanu faktycznego robót budowlanych zrealizowanych na obiekcie, nie sposób uznać, iż na potrzeby projektowanej zmiany sposobu użytkowania wykonano roboty budowlane, które w dacie ich realizacji wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego Organ nie stwierdził faktu wykonania, na cele zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia działań, o których mowa w wart. 50 Prawa budowlanego. Wskazał również, że w świetle dokonanego zgłoszenia Inwestor miał prawo do wykonania robót budowlanych przewidzianych w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania. Z zapisów zawartych w dokumentacji zgłoszenia wynika m.in., iż w ramach projektowanej zmiany sposobu użytkowania należy wykonać w części budynku nowe posadzki z płytek ceramicznych antypoślizgowych ułożonych na izolacji zabezpieczającej pomieszczenie robocze przed przenikaniem olejów do gruntu, a ponadto instalację wentylacji grawitacyjnej wspomaganej mechanicznie oraz klimatyzacji, uzupełnić instalację elektryczną, w tym oświetlenie elektryczne, do zakresu niezbędnego do funkcjonowania w budynku zakładu oraz ogrzewanie elektryczne. Powyższe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego przyjmującego zgłoszenie, jak i PINB-u, zakwalifikować należało jako roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a podlegające pod zgłoszenie. Uznając, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.P.A i 104 K.P.A Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. Odwołanie od decyzji złożyła M. R. zarzucając organowi przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania i naruszenie przepisów 7-12, 75, 77, 78, 81 K.P.A. W wyniku rozpoznania odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wywody organu I instancji i stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany (garaż) powstał legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] marca 2012 r. Starosty [...] w J. pozostającej w obrocie prawnym. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego z 30 czerwca 2014 r. zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat ślusarski jest legalna, a postępowanie mające tę legalność wyjaśnić należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.P.A. W ocenie skarżącej nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski, gdyż taka zmiana funkcji obiektu wymaga przebudowy obiektu gdyż konieczna jest zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Skarżąca zaprzeczyła również twierdzeniom organów rozstrzygających sprawę, że w ich ocenie jak i organu przyjmującego zgłoszenie, roboty wymienione w tym zgłoszeniu nie wymagały pozwolenia na budowę, zarzucając, że żadnych robót w zgłoszeniu nie wymieniono. Z tych powodów skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. przed Sądem, o oddalenie skargi wnosili również inwestorzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji umorzenie postępowania. Ustalenie, że inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności tychże robót (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 522/11 - Lex nr 1094847). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przeprowadził prace budowlane zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę garażu i zgodnie ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego garażowego na budynek usługowy - warsztat ślusarski i na tej podstawie uznały, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Mając na uwadze, fakt, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego było stwierdzenie, iż prace budowlane wykonano zgodnie z dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku należy wskazać, że zgodnie z art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów - właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2). Z kolei przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wymienionych wyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71 a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71 a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA). Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu należy wskazać, że brak sprzeciwu uprawnionego organu administracji w odniesieniu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku nie oznacza jeszcze, że zostały one wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem - co zresztą słusznie wskazał skarżący. Również fakt dokonania zgłoszenia właściwemu organowi sam przez się nie przesądza o legalności przeprowadzonych prac, jakkolwiek może niewątpliwie stanowić jeden z dowodów w sprawie. To właśnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest zobligowany do oceny m.in. tej okoliczności i rozstrzygnięcia wątpliwości, czego wszakże w sposób dostateczny w niniejszej sprawie nie uczynił. W tym miejscu wskazać należy, iż organ I instancji ustalił zakres prac wykonanych przez inwestora polegających m.in. na położeniu posadzki, montażu klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, instalacji elektrycznej oraz promiennika ciepła podłączonego do instalacji grzewczej budynku mieszkalnego - vide protokół kontroli 19- 26 akt). Organ ustalił również m.in. wykonanie prac polegających na wykonaniu drzwi wejściowych do budynku mieszkalnego. Organ nie dokonał jednak jakiejkolwiek analizy, czy stwierdzone prace wymagały pozwolenia na budowę. Ogólne stwierdzenie dokonane w uzasadnieniach obu decyzji, iż wykonane prace w oparciu o złożone zgłoszenie nie wymagały zgłoszenia nie można bowiem uznać za wystarczające, tym, bardziej, że stwierdzone prace budowlane wykraczały poza zakres objęty zgłoszeniem (vide załącznik do zgłoszenia, w którym wśród prac przygotowawczych wymieniono wykonanie posadzek z płytek ceramicznych antypoślizgowych ułożonych na izolacji zabezpieczającej przed przeciekaniem olejów do gruntu, wykonanie dodatkowego oświetlenia, grawitacyjnej instalacji wywiewnej wspomaganej mechanicznie, klimatyzacji, uzupełnienia instalacji elektrycznej i wykonania ogrzewania elektrycznego. Uszło uwadze organom nadzoru budowlanego, że w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w pkt 5 "e" zasilanie w energię cieplną przewidziano w postacie indywidualnej kotłowni. Natomiast w opisie technicznym stanowiącym załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w pkt VIII 5 wymienia się ogrzewanie elektryczne. Wreszcie w protokole kontroli z 19 maja 2016 r. (k. 26-22 akt administracyjnych) na karcie 24 instalacja ogrzewcza opisana jest jako "promiennik zasilany z kotłowni w budynku mieszkalnym". Z materiałów sprawy nie wynika i organ do powyższego się nie odniósł, czy tak skonstruowana energia cieplna nie wymagała pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazano w skardze organy prawidłowo prowadząc niniejsze postępowanie winny ustalić czy wykonane prace budowlane objęte zgłoszeniem, jak i ewentualnie prace wykonane ponad zgłoszenie, wymagały pozwolenia na budowę, zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 – 4 p.b. czy tylko zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 prawa budowlanego). Brak tychże ustaleń powoduje, że umorzenie postępowania uznać należy za przedwczesne a wydane decyzje za wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a., gdyż nie można przyjąć, że brak sprzeciwu organów architektoniczno-budowlanych przy zgłoszeniu sanuje każde odstępstwo od zakresu prac wykonanych po zgłoszeniu. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Do kosztów postępowania Sąd zaliczył zwrot wpisu sądowego wynoszącego kwotę [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w stawce minimalnej wynoszące [...] zł plus opłata skarbowa [...] zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U. 2015 poz. 1804). MZ